食品安全法诞生历程
食品安全法诞生历程中国质量新闻网 -03-02 08:22:31从“基层民声”到“国家大法”――回溯食品安全法的诞生历程 新华社北京3月1日电（记者 张景勇、周婷玉、吴晶）食品安全法２月２８日经全国人大常委会表决，以１５８票赞成、３票反对、４票弃权获得高票通过，将于今年６月１日开始施行，食品卫生法将同步废止 从“卫生”到“安全”，食品安全立法不仅是法律名称的变化，更是监管理念的提高，是适应社会新形势、顺应群众新规定的切实之举食品安全法的制定，为国内进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基本 这是一部回应民声的法律――倾听社会民众呼声，采纳代表的建议，最高国家立法机关加快立法进程 “红心咸鸭蛋”“致病的福寿螺”“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”……近年来，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后有关部门才开始轰轰烈烈的查处 “谁能保障我们餐桌的安全？”公众的疑问直指国内食品安全监管的三大“软肋”： ――监管体制不合理，监管不到位，执法不严格，部门之间存在职责交叉、权责不明，导致存在监管的空白和漏洞； ――食品的原则不统一、不科学，有关食品安全性的评价科学性有待进一步提高；食品安全信息发布不规范、不统一，导致消费者无所适从； ――缺少有效的机制规范引导食品生产经营者重质量、重安全，食品生产经营者的责任不明确、不严格，对违法公司和行为惩罚力度不够。
“食品安全是人命关天的大事，须切实监管，严法惩办随着人们健康需求的日益增长，加快食品安全立法的呼声也日益高涨 群众反映的社会难点，也是全国人大代表们关注的焦点持续近年来，有关“食品安全”的议案数量始终高居前列，“尽快制定出台食品安全法”成为全体代表的共识 ２００５年的全国人代会期间，陶仪声等３０名全国人代表提出：借鉴发达国家的经验，制定一部符合国内国情的食品安全法，以保证人民身体健康 ２００７年的全国人代会上，江苏、安徽、河南等１０多种代表团的４４５位代表分别联名提出１４件议案，规定加快制定食品安全法或修改食品卫生法全国人大代表徐景龙曾指出，没有食品安全的核心法――“食品安全法”，是国内食品安全法律制度的重大缺失 据记录，仅十届全国人大期间，就有３０００多人次的全国人大代表提出食品安全面的议案、意见和建议 民之所需，我之所为党和政府高度注重食品安全问题，采用了涉及立法在内的多种措施全国人大常委会加强有关立法工作，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议 ２００６年修订食品卫生法被列入年度立法筹划此后，国务院着手修订食品卫生部法案，在研究、吸纳了全国人大代表等提出的建议基本上，将修订食品卫生法改为制定食品安全法。
２００７年食品安全法草案初次提请全国人大常委会审议 “食品安全事关公众健康、政府威望与国际形象全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任李援说，为了从制度上解决现实问题，更好地保证食品安全，对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法十分必要 这是一部体现民主的法律――４次常委会审议、７次法律委审议、１万余条群众建议，诠释了科学立法、民主立法的真谛 讨论、审议、调研、公开征求全民意见……食品安全法的制定过程，就是国内科学立法、民主立法的一种缩影 在草案起草过程中，全国人大教科文卫委和常委会法工委广泛地征求了各方意见２００７年１２月，食品安全法草案经全国人大常委会初次审议后，常委会法工委将草案印发各地人大常委会以及中央各有关部门、社会团队、高等院校和研究机构征求意见，并在吸取各方意见基本上，形成了草案的二次审议稿 根据全国人大常委会委员长会议的决定，２００８年４月２０日，全国人大常委会办公厅向社会全文发布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案食品安全法草案由此成为新一届全国人大常委会向全民公开征求意见的第一部法律草案，成为不断扩大公民有序参与立法的一项重要举措。
一种月内，广大群众通过网络、报刊、来信等不同方式，提出了１万多件意见和建议人们普遍觉得，法律草案广泛征求群众意见，是立法走向科学化、民主化过程中迈出的一大步，是科学发展观的具体体现 针对食品安全法草案的具体内容，人们各抒己见：如有关法律名称问题，有人建议沿用“食品卫生法”，有的建议改为“食品安全卫生法”，尚有的觉得应叫“食品质量安全法”；针对“生产者生产在本乡行政区域内销售的食品，不需要获得食品生产许可”的内容，有人提出，这样会给监管部门推卸责任、放弃监管留下借口，但另一部分人则觉得这一规定考虑到国内广大农民的实际状况，是立法的亮点…… 在万余条建议中，“食品监管体制”是浮现频率最高的内容，人们指出了现行监管体制的弊端，也提出了调节的建议，不一而足有关这一问题的讨论，在４次常委会审议以及７次全国人大法律委逐条审议中始终延续 草案二审稿中，对卫生、质监、工商、食品药物监管等部门的具体监管职责予以了明确但是某些全国人大常委会构成人员提出，虽然明确由卫生部牵头监管，但各部门的责任交叉仍然比较突出，且行政级别相似，协调难度大 全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。
某些全国人大常委会构成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一种主管部门负责；另有某些常委会构成人员则建议，成立一种跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全 国务院根据常委会构成人员的审议意见，建议推迟原定的审议筹划，对食品安全监管体制等问题作了进一步研究论证最后食品安全法明确，国务院设立食品安全委员会，以协调、指引监管工作始终关注食品安全监管体制的全国人大常委会委员温孚江说：“这一调节使监管体制更为系统和完整 一种标点、一种字词、一条规定、一项制度……法律的制定汇集了广大民众的智慧，凝结了立法工作者的艰苦苦动，凝聚了各方共识，普及了法律知识，充足体现了科学立法、民主立法的精神 这是一部顺应民心的法律――针对“三鹿事件”、保健食品等群众反映强烈的内容，食品安全法做出系列规定 近３０万名婴幼儿受到损害，５万余名婴幼儿需住院治疗三鹿牌婴幼儿奶粉事件震惊海内外，伤透了数十万家长的心，人们强烈规定杜绝、严惩此类违法行为 全国人大常委会高度关注“三鹿事件”，在食品安全法中作出了一系列有针对性的规定，以从法律制度上严防“三鹿事件”重演 “三鹿问题奶粉”是不法分子在原奶收购过程中添加了三聚氰胺所致。
但长期以来，作为原奶收购环节的“奶站”始终是监管“盲区”针对这一现象，食品安全法强化了地方政府及有关部门的职责，突出“全程监管”，从农田到餐桌都不留有空白 早在去年３月，就有消费者向有关部门反映三鹿牌婴幼儿奶粉的质量问题，但并没有引起足够的注重，直到９月份才开始作为一种问题来解决有关人士表达，预警机制的失灵，是“三鹿事件”暴露出的重大问题之一针对这一漏洞，食品安全法强调有关部门之间要及时通报有关信息，强化举报与检查、风险评估、召回等制度之间的无缝对接 对违法使用添加剂和添加非法物质的监控不到位，也是导致“三鹿事件”发生的重要因素之一为避免食品添加剂的不规范使用和滥用，保证食品的源头安全，食品安全法明确只有通过风险评估证明安全可靠、技术上确有必要的才干列入容许使用的食品添加剂范畴；食品生产者应当按照食品安全原则使用食品添加剂 三鹿奶粉曾是质检总局发布的放心产品之一，享有“免检待遇”但最后的事实证明，免检制度给食品安全监管留下了隐患食品安全法特别规定，不得对食品实行免检 针对“三鹿事件”暴露的问题，食品安全法还特地重申了事故报告制度，增长了责令召回制度、强化了责任追究制度，明确了制定食品安全原则的基本原则。
食品安全法明确规定可追究刑事责任：导致人身、财产或者其她损害的，依法承当补偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任违法生产经营食品尚不构成犯罪的，没收违法所得外，处以最高多达货值金额１０倍的罚款并吊销其许可证同步还加大了对有关监管部门、人员的行政惩罚 “吃肉怕激素、吃菜怕毒素、喝饮料怕色素……”全国人大常委会委员龚学平说，“社会上流行的顺口溜，表白人民群众对食品安全缺少信任食品安全法针对‘三鹿事件’做出规定非常必要和及时，也顺应民心 此外，就保健食品是不是要纳入本法、名人代言食品广告等群众反映强烈的问题，全国人大常委会通过多次讨论，最后也都在法律中做出了明确规定 全国人大常委会委员汪光焘指出，这些针对性的修改顺应了民心、体现了民意 这是一部彰显民本的法律――多项制度创新凸显了“民生为本”的立法情怀 民以食为天、食以安为先，食品安全立法过程和法律条款始终贯穿着“民生为本”的思路和原则理顺监管体制、建立风险监测制度、统一食品原则、加强食品添加剂管理、强化食品公司责任……无论是哪一方面的制度创新，其目的都只有一种：保障公众身体健康和生命安全 ――理顺监管理体制，加强全程监管。
食品安全法规定，“国务院设立食品安全委员会”，对食品安全监管工作进行协调和指引，加强部门间的配合和消弭监管空隙同步进一步明确各部门的监管职责，加强地方政府的监管职责，做到环环相扣、加强全程监管 ――建立风险监测制度食品安全法中明确“国家建立食品安全风险监测制度”，有关部门要制定、实行国家食品安全风险监测筹划李援指出，这一制度意味着国内食品安全监管由注重外在的卫生干净扩展到注重内在因素的无毒无害，更加关注百姓的健康 ――制定统一的国标针对国内食品安全原则“不原则”的现实，食品安全法中明确规定了统一制定食品安全国标的原则全国人大常委会法工委行政法室处长黄薇说，建立科学、统一、权威的食品安全原则体系，不仅能为保障食品安全奠定坚实基本，还能有效杜绝各个执法部门法出多门、各自为政的现象 ――强化食品添加剂监管针对国内违法添加非食用物质以及食品添加剂用突出等问题，食品安全法强调：“对食品添加剂的生产实行许可制度”，保证对人体的健康无害是制定食品添加剂目录的第一要义 ――强调食品生产经营者是第一负责人仅靠人数少的队伍去监管分散量大的食品公司，无疑难以保证食品安全，因此，食品安全法强调各监管部门尽责的同步，还强化了食品公司的责任和自律。
…… 一条条法律规定，一项项制度创新，都体出最高国家立法机关对以人为本理念的坚持，对民生问题的关注从基层民声到国家大法，立法者的“民本”情怀贯穿了食品安全法的出台全过程转自：中央政府门户网站） 《食品安全法》出台背后的故事 国际在线报道（记者刘轶瑶）：158票赞成、3票反对、4票弃权， 三年内历经四次审议的《食品安全法》草案2月28日上午经立法机关——全国人大常委会表决通过，至此这部汇集了民智、堪称“精雕细琢”的法律终于正式出台，并将于今年6月1日起开始实行从12月进入立法程序到今年2月顺利出台，15个月的立法过程中，《食品安全法》草案几易其稿，最大范畴吸纳了社会各界的意见和建议，以高度负责的态度调节过法律名称、范畴和立法节奏内容方面的食品安全风险检测评估制度、不安全食品召回制度、食品添加剂许可制度等一系列制度建设满足甚至超过了民众的期待；而立法过程中曾经浮现过的三种变化，更为这部与所有人都息息有关的重要法律打上了审慎、民主、务实、负责的注脚 五年磨一剑 法律名称更改始末 十章、104条的《食品安全法》，最后一条写明“本法自6月1日起施行，《中华人民共和国食品卫生法》同步废止。
在该法通过后，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士第一时间向中外媒体解读说：“这部法律应当说是五年磨一剑，磨了好久，由于它太重大，它波及的问题关系到每一种公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度注重 确如信女士所言，食品安全太重大，由于民以食为天如果从头追溯的话，《食品安全法》的制定发轫于7月召开的国务院第59次常务会议，那次会议通过了《国务院进一步加强食品安全的决定》，并做出了修订《食品卫生法》的决定国务院法制办随后着手修订工作，那之后的三年多时间里，立法的最基本工作铺展开来，立法机关不断听取各方意见、多方调研、充实完善有关内容 实行于1995年的《食品卫生法》，虽堪称成果卓著，但由于食品安全日益成为全球性问题，中国也逐渐暴露出食品原则不统一、对违法行为惩罚力度不够、食品检查机构不规范等制度上的瑕疵而随着修订起草工作的展开，风险评估、食品原则统一制定、食品的标签管理等制度都将引入，这大大超越了“食品卫生”所代表的食品清洁范畴 因此，究竟是制定新的《食品安全法》还是修订已有的《食品卫生法》？这一争论三年未休直到12月，温家宝总理签订的《食品安全法》草案初次提请全国人大常委会审议，“一锤定音”，宣布法律将以新的名称而不是《食品卫生法修订案》进入立法程序。
而从国际立法趋势看，上世纪90年代中期以来，英国、俄罗斯、日本等国相继制定出台的食品质量领域基本法也都是以《食品安全法》命名的 最后，“站在成果的基本上重建”取代了仅仅是对漏洞和局限性的“修修补补”法律名称和法律规范范畴坚决变化的背后，是国家食品监管理念的提高 向“痼疾”说“不” 立法节奏应急调节 “三鹿奶粉事件”于草案二审后曝光，食品安全危机致使群情沸腾，立法机关也迅速对这一重大事故进行了进一步调研制定过程中的《食品安全法》如何回应？”媒体不断在拷问、民间布满了多种各样的期待甚至是厚望，这部法律草案再次走上了“风口浪尖” 这一背景下，10月，《食品安全法》草案提交十一届全国人大常委会第五次会议进行三审按照中国的立法程序惯例，进入三审的法律草案意见已相对统一，不会再做重大修改，而只会在小条款上做某些“微调”，并有望交付表决 然而，《食品安全法》的三审稿堪称“罕见”，草案又进行了八个方面的重要修改，其中六方面都被解读为是针对三鹿奶粉事件而制定的这次修改对法律文本的最后形成作用巨大，许多新增或强化的制度措施，被解读成是对“三鹿奶粉事件”暴露出的制度“痼疾”所进行的彻底整治。
例如，食品添加剂“三聚氰胺”是奶粉事件的罪魁祸首法律最后吸纳了最先进的理念：“除非技术上的确有必要，否则不使用食品添加剂”，并用43条到46条四项条款对食品添加剂的使用进行了最为严格的监管，即实行食品添加剂生产许可制度，没有通过许可的，虽然无害，也不可以作为添加剂来使用；申请许可一方面要通过风险评估，被证明安全可靠方可使用，否则一律视为违法对此最直接的理解是——维护食品质朴的本质虽然是面粉中的增白剂、荧光剂等，虽然对人体无害，也将难以再被普遍使用 “三鹿奶粉事件”也暴露出实行了近十年的免检制度的巨大漏洞，在国务院废除食品免检制度后，《食品安全法》也以立法形式正式“宣布”这一制度的终结 对“奶站”监管的缺失也是奶粉事件暴露出的问题之一而理顺监管体制恰恰是《食品安全法》最重要的使命之一除了初级农产品纳入《农产品质量安全法》的范筹，由农业部门负责外，《食品安全法》规定，卫生行政部门承当综合协调职责，质监部门负责生产环节的监管，工商部门负责流通环节的监管，食药部门负责餐饮服务环节的监管在分段监管的基本上，还将成立国务院食品安全委员会，进行更高层次的议事统筹协调这种“一条龙”的监管体制被形容为“无缝衔接”。
此外，强化风险监测与后续检查、风险评估、举报等制度之间的对接，明确召回制度由政府出面主导强制执行，进一步完善食品安全事故的处置机制等，都是法律吸取奶粉事件教训进行的最有针对性的修改 草案的四审，原本被安排在去年12月进行，但由于某些重要问题尚需明确，四审又被顺延两个月，到今年2月的十一届全国人大常委会第七次会议在最后的表决稿里，曾经游离于监管范畴之外的保健产品通过反复衡量终于被纳入了法律规范的范畴，而“损一赔十”的原则、名人做食品广告要承当连带责任等内容也一一入法 立法质量和立法速度的关系，就像一句古老的外国谚语所说：“人们历来不会记得一件事情做得有多快，而只会记得做得有多好 以民意为本 法律内容多处修改 《食品安全法》草案表决前披露出的几种数字让人感触颇多：法律草案全文发布后共征求到社会各界以电子邮件、寄信、网上留言等形式提出的意见11327件；除此之外，全国人大法律委员会、教科文卫委员会共召开了9次会议，对法律草案进行逐条审议；全国人大常委会组织了13次调研活动；全国人大常委会法工委曾向31个省、自治区、直辖市，27个省会市，18个较大的市，4个经济特区，28个国家部委，6个社会团队，16个高等院校和法学研究因此及最高法院、最高检察院、中央军委法制局等单位征求意见。
这其中，最值得一提的是，7月25日召开的专项论证会立法论证会这一形式是《立法法》专门规定的，这也是立法机关有史以来召开的第二次立法论证会，更是十一届全国人大常委会召开的第一次立法论证会 最后出台的法律，以白纸黑字的事实证明了民间的声音对于法律文本形成的影响力之大信春鹰女士坦言，“这些意见诸多都被吸取了” 例如，根据民间意见，为了进一步突出“公司是食品生产安全第一负责人”的理念，法律“移植”了《公司法》的有关内容 而如何对“小作坊”进行监管，与否该实行监管码制度，出口食品究竟该符合进、出口哪一方的规定等问题也是通过征求意见得以明确的 为了最大限度保护民众利益，《食品安全法》还强调了民事补偿优先原则，规定“问题公司”在能力有限的状况下，务必一方面满足民事补偿规定，之后再承当行政或刑事责任不仅如此，按照法律规定，对于生产和经营不安全食品行为的惩罚力度要明显高于其她的违法行为，例如，对经营明知是不符合原则的食品，除了一般的民事补偿之外，还要进行十倍价款的补偿 《食品安全法》重在从法律制度上避免食品安全问题，信春鹰的一句话颇为意味深长，“有某些东西此前我们觉得没有安全问题，但是目前懂得或者怀疑它也许存在着安全问题。
立法过程中，吴邦国委员长曾多次表达，制定《食品安全法》是全国人大代表最为关注、代表议案最为集中的立法项目之一，也是这两届全国人大常委会重点抓的立法项目她多次规定要把法律草案修改好、完善好 “两会”召开前，历经反复打磨、吸纳民智、汇聚民意的《食品安全法》破茧而出，这是立法机关送给人民的最实在的礼物转自：国际在线）食品安全问题举国关注，世界各国政府大多将食品安全视为国家公共安全，并纷纷加大监管力度9月1日，国务院发布了《国务院有关进一步加强食品安全工作的决定》，决定采用切实有效的措施，进一步加强食品安全工作食品安全波及多部门、多层面、多环节，是一种复杂的系统工程从目前来看，应尽快建立健全：食品安全法律体系；统一协调、权责明晰的监管体系；食品安全应急解决机制；完整统一的食品安全原则和检查检测体系；食品安全风险评估评价体系；食品安全信用体系；食品安全信息监测、通报、发布的网络体系；中介及研究单位的推动体系等九大体系，增进食品安全水平的全面提高 〔核心词〕 食品安全； 体系建设；监管 民以食为天食品是人类赖以生存和发展的最基本的物质条件在国内国民经济中，食品工业已成为第一大产业。
根据有关资料显示，1993年至1998年，国内食品工业总产值由3430亿元增至6000亿元，平均每年递增12％国内食品工业总产值更是首破1亿元，远远超过汽车工业总产值9400亿元的水平但是全球及国内接连不断发生的恶性食品安全事故却引起了人们对食品安全的高度关注，也促使各国政府重新审视这一已上升到国家公共安全高度的问题，各国纷纷加大了对本国食品安全的监管力度 4月16日，国内国家食品药物监督管理局正式挂牌，标志着国内食品安全工作迈入了综合监管与具体监管相结合的新阶段，也表白了国内政府与时俱进、切实抓好食品安全工作的决心然而，此后有关食品安全的负面消息仍然不断，通过新闻媒体的进一步追踪报道，我们懂得了阜阳劣质奶粉、重庆火锅石蜡底料、太仓劣质肉松、山东"掺肥"龙口粉丝……据媒体报道，《中国青年报》社会调查中心新近完毕的一项有关食品安全的调查显示，近期频发的食品安全事件引起了公众的广泛关注，82％的公众表达，这些事件"肯定会" 引起自己对周边食品安全问题的紧张，13％的人表达"也许会"国内目前的食品安全监管较发达国家而言，起步较缓、问题较多，导致国内食品安全问题屡禁不绝的重要因素还是在于国内食品安全缺少完整的保障体系。
我们觉得，在此后较长的一段时间里，国内应当把在整体上建立国内食品安全的保障体系作为食品安全工作重点和战略目的来实现 一、基本建立和逐渐完善国内食品安全法律体系 据我们初步记录，1949年至今，国内部级以上机关所颁布的有关食品安全面的法律、法规、规章、司法解释以及各类规范性文献等多达840篇其中基本法律法规107篇、专项法律法规683篇、有关法律法规50篇；文革前（1966年5月前）7篇、改革开放前（1978年12月前）1篇、改革开放后（1978年12月后）832篇国务院于1979年8月28日发布了《中华人民共和国食品卫生管理条例》（现已失效），全国人大常委会于1982年11月19日发布了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》（现已失效），全国人大常委会于1995年10月30日发布了现行有效的《中华人民共和国食品卫生法》（如下简称"《食品卫生法》"），这3个法律规定从法律层面上相继构成了国内改革开放后食品安全法律体系的核心，对国内的食品安全起到了重要的、不可替代的作用 但随着经济社会及科学技术的迅速发展和人们对食品安全问题结识的不断深化，国内目前的食品安全法律体系有些方面已经不能适应当今食品安全形势的发展需要，作为食品安全法律体系的核心，《食品卫生法》对体系内其她法律法规、规范性文献的指引作用也有所减少。
重要因素涉及： 第一，《食品卫生法》等法律法规所调节的范畴过于狭窄《食品卫生法》第四条规定："凡在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守本法"从此条可以看出，《食品卫生法》的"食品"概念是狭义的，并没有涉及种植、养殖、储存等环节中的食品以及与食品有关的食品添加剂、饲料及饲料添加剂的生产、经营或者使用而食品安全问题自身涵盖了从农田到餐桌的全过程，法律应当反映出食品在这个过程中的整个生物链条，仅对食品生产经营阶段中发生的食品安全法律关系进行调节使得该法浮现了较大的法律监管盲区，从而导致了政府部门对饲料中加入瘦肉精、农药大量残留、滥用抗生素、食品储存污染等诸多问题的监管滞后和监管不力 第二，《食品卫生法》拟定的执法主体职责与现状有所脱节根据该法第三条的规定："国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作国务院有关部门在各自的职责范畴内负责食品卫生管理工作"而1998年机构改革之后，国内食品监管重要由国家食品药物监督管理局、公安部、农业部、商务部、卫生部、国家工商行政管理局、国家质量监督检查检疫总局、海关总署等多种部委共同按职能分段监管，已形成了食品安全多部门的监管体制。
9月1日颁布的《国务院有关进一步加强食品安全工作的决定》再次对有关部委的职责分工加以调节和明确《食品卫生法》有关执法主体职责的内容应当顺应现实的变化做出相应的调节 第三，食品安全法律体系的内容比较单薄，对经济社会和科技发展所导致的食品安全的新状况、新问题大多尚未波及和经济发达国家的食品安全法规相比，国内缺少一系列保障食品安全的重要制度例如食品安全应急解决机制、食品安全风险评价制度、食品安全信用制度以及食品安全信息发布制度等同步，国内食品安全法律体系对"食品安全"等最重要最基本的概念尚未有明确的法律定义 第四，食品安全法律责任的规定不严、衔接不顺、内容不全以食品安全法律体系的核心《食品卫生法》为例，对违背该法规定，食品生产经营过程不符合卫生规定的，责令改正，予以警告，可以处以五千元如下的罚款；拒不改正或者有其她严重情节的，吊销卫生许可证食品卫生是食品安全最基本的规定，对违背卫生规定的当予重罚然而根据该法，在一般违法状况下，除了责令改正和警告之外，五千元如下的罚款落在执法机关的自由裁量范畴之内，且不说罚款的上限太低，如此"可以"也为追究违法者的行政责任发明了迂回的空间，极有也许连区区五千元如下的罚款也不了了之。
类似的规定总和起来，执法不力也就难免了 再如，《食品卫生法》第三十九条规定：违背本法规定，生产经营不符合卫生原则的食品，导致严重食物中毒事故或者其她严重食源性疾患，对人体健康导致严重危害的，依法追究刑事责任而根据《刑法》第一百四十三条的规定，生产、销售不符合卫生原则的食品，只要足以导致严重食物中毒事故或者其她严重食源性疾患的，即构成犯罪，依法应予追究刑事责任两者相比较可以看出，在同一罪名上，《食品卫生法》规定违法行为具有人身伤害后果才构成犯罪，而《刑法》则强调当违法行为具有危害人身健康的危险性时即构成犯罪两者尺度的不统一，往往会导致行政执法部门在看待"足以导致严重食物中毒事故或者其她严重食源性疾患的"上述违法行为时，仅仅由于危害成果尚未发生，就根据《食品卫生法》做出不移送司法部门追究当事人刑事责任的决定，用行政惩罚替代刑事追究法律衔接的不统一给了违法食品业主以喘息的也许，削减了法律的惩处力度，也为司法机关再度追究当事人的刑事责任导致了时间上的迟延其重要因素是《食品卫生法》修订在前，《刑法》修订在后，这段时期内无论是食品安全问题还是国家对食品安全的关注限度均有加重之势，《刑法》的修订是顺应了当时食品安全的规定。
可见《食品卫生法》的滞后性已经显现 第五，现行食品安全法律体系中尚欠缺对食品安全监管机关及其工作人员的监管职责的贯彻和失职责任的追究机制 综上，在建立国内食品安全法律体系的过程中，应当一方面抓紧组织修订《食品卫生法》在与否将《食品卫生法》修改为《食品安全法》的问题上，尚有不批准见我们觉得，食品卫生仅是食品安全问题中的一部分，无论是从法律的名称还是从法律自身的内容考虑，食品安全法律体系都应环绕"食品安全"这一核心加以建设建议措施有二：一种是把《食品卫生法》改名为《食品安全法》，作一次全面修订和补充；另一种是重新制定一部《食品安全基本法》，作为食品安全领域的"母法"，其基本内容至少应当涉及如下方面： （1）目的：综合增进和保障食品安全2）定义：明确"食品"、"食品安全"等名词的法律涵义3）食品安全监管范畴：国家对食品安全实行从农田到餐桌的全过程监管4）监管体制：以法律的形式提出国内食品安全基本监管框架和各方职能5）食品安全监管原则：保证人民身体健康，注重科学根据，控制和避免并重，公开、客观、公正，等等6）社会其她各阶层的食品安全责任以食品生产经营公司为主，还涉及与食品有关的行业、食品行业协会以及消费者等。
7）应急解决8）原则检测，含市场准入9）安全风险评价10）信用体系11）食品安全信息网络12）宣教13）行业协会、研究机构的推动14）法律责任强调监管主体的违法责任、做好与《刑法》的衔接、对违法食品生产经营者设立严肃罚则 法律的尊严是执行出来的，而不是制定出来的无论多严密、多完善的法律，还必须经由各级政府职能部门的对的施行，才干真正发挥其保障食品安全的强大规范作用如果行政执法部门不严格执法或者出于多种因素错误地理解和合用了食品安全法律法规，那么就算这些法律法规再完善，也不能产生预期的效果在现今的食品安全监管中，执法不力的问题不容回避从我们理解并研究的某些案例看，有不少食品安全事故是由于失职或失职等执法不力导致的，再加上地方保护主义，食品安全事故频发也就局限性为怪了因此，"有法不依，执法不严，违法不究"成为国内食品安全监管部门执法中的一种顽症，究其因素，不外乎是执法人员对法律法规的理解和运用能力不强、碍于情面和各方压力办"人情案"以及部分执法人员以权谋私、地方保护等等要做到依法行政，就必须注重对执法人员的法律培训和思想道德教育、制定严密的工作纪律和内部审批程序、完善行政执法人员责任追究机制、建立大案要案领导集体决定制度，不断强化执法和执法监督，使法律法规落到实处。
二、建立和完善统一协调、权责明晰的食品安全监管体系 国内现今的食品安全监管体制在延续历史做法的同步，更要向管理体制卓有成效的国家学习，使监管体制相对协调集中，逐渐开创国内科学、协调的食品安全监管新模式长期以来，国内对食品实行多头管理，一方面执法中各部门职责交叉、都可以执法，另一方面则浮现模糊或真空地带，给不法分子导致可乘之机这样就浮现了国内食品安全"都管但都管不好"的局面，也为某些部门权力寻租制造了借口3月10日，国务院宣布在原国家药物监督管理局基本上组建国家食品药物监督管理局，其意图很明显，在政出多门的状况下，但愿国家食品药物监督管理局能起到协调作用但由于管理构架、职责划分、行政成本以及部门协调等诸多因素，想要在短时间内解决食品安全监管体制的问题，尚不容乐观有学者觉得，应变化多头管理，向相对集中统一的方向发展我们觉得，由于食品的产业链太长，国内的地区范畴大，生产力发展水平极不平衡，不也许也不必要将食品安全的监管统一在一二个部门目前，应重点解决食品监管职责过于分散的状况，将对食品安全监管的职能相对集中，权责进一步明晰，并通过建立一种有效率和权威的协调机制提高监管效率，减少行政成本。
第一，可以考虑在现行的部际食品安全联席协调会议的管理架构上有所突破，如成立国务院食品安全委员会，以统一协调、管理波及国家食品安全的有关部门，彻底变化目前有关行政部门各自为政、协调不力、反复管理、执法软弱的局面国务院食品安全委员会由国务院总理或副总理出任主任，国家食品药物监督管理局、农业部、卫生部、质检局、工商总局、公安部、商务部、海关总署等有关部委领导或主管领导均成为该委员会成员（关系较为重大的正部级单位的一把手可作为委员会副主任）委员会秘书长（或常务副主任）及委员会的办事机构或秘书处可以设在某个部委（局、办），承当该委员会的具体工作食品安全委员会的重要职责有：（1）审议食品安全的有关法规或实行细则；（2）研究拟定加强食品安全的重大政策；（3）审议全国食品安全工作的总体发展规划、筹划；（4）拟定需要向国务院报告的重大议题；（5）督促规划、筹划和有关重大工作的贯彻；（6）协调部门、地方间的食品安全工作，组织重大事故的查处；（7）指引各部门、各地区及全社会支持并参与食品安全宣传，推动食品安全健康发展此外，各省市自治区和直辖市应当成立与国务院食品安全委员会相相应的机构 第二，进一步摸索多种管理模式，将对品种的管理和"划段"管理结合起来，对可以集中的管理链条和跨度不太大的品种可由一、二部门管理起来。
对于需要"划段"的管理，要明确边界和衔接的方式措施，特别是信息的沟通和共享，职能上尽量避免交叉 三、建立较为完善的食品安全应急解决体系 目前，国内在对食品的安全监管中尚未建立起较为完善的食品安全应急解决制度从现实来看，一旦发生了食品安全事故，往往是监管部门事后仓促应对，有关部门匆匆召开联席会议，拟定彼此的职责、工作分工和工作环节这种事后的应急解决方式已经不能及时控制因素日趋复杂的食品安全事故，也不能满足公众对政府高效解决此等事故的盼望，更也许发生部门之间的互相推诿以及信息沟通的缓慢与不力建立并不断完善食品安全应急解决机制，不仅有助于上述问题的解决，还可以加强食品安全执法部门的队伍建设 食品安全面的应急管理过程由三阶段（事故发生前、发生中和发生后）构成，在每一种阶段，都需要建立相应的应急管理机制应急管理机制的建立应当环绕5个重要环节进行：应急信息收集、应急避免准备、应急演习、损害控制解决以及事后恢复因此，需要建立应急筹划系统、应急训练系统、应急感应系统、应急指挥中心（涉及决策者与智囊、应急解决小组和应急解决专家）、应急监测系统和应急资源管理系统事故发生前的管理活动要努力将事故化解在爆发前。
事故发生中的管理活动要注意将危害控制在最小范畴内事故发生后的管理活动重在恢复原状，汲取教训目前，北京、安徽、淮南、沈阳等地纷纷出台了或即将出台食品安全重大事故应急预案 不可否认，应急预案在及时控制和减轻消除食品突发事故的危害、保障人民群众的生命安全和身体健康方面可以发挥一定的积极作用但是，食品安全应急预案不同于食品安全应急解决机制，结合前面分析，它们的重要区别是："预案"应对事后，"机制"管理事前、事中以及事后，成一系统；"预案"具有可变性，"机制"具有长期性和稳定性；"预案"以事先沟通为保障，"机制"以制度建设为保障；"预案"强调分工和职能，"机制"强调协作和职责；"预案"各地做法不一，"机制"则应全国统一，便于上令下达，下情上报建议在各地既有的应急预案的基本上，逐渐总结国内外有关经验，在国家层面上形成较为完善的、系统的食品安全应急解决机制，在全国统一执行 建立食品安全应急解决机制的前提是有法可依因此，国家在建立食品安全应急机制的同步，应抓紧出台有关的法律法规，明确应急机制各部门及其负责人的法律责任，对主观上故意瞒报、不作为、隐瞒信息等行为，都必须追究法律责任 四、完善统一全面的食品安全原则和检查检测体系 1. 尽快完善食品安全原则体系 由于订标工作缺少有效的统一协调机制，国内既有的食品安全原则在实行中暴露出不少互相矛盾的问题，例如质量原则、检查检测原则或措施不同、含量限度规定不同等，这不仅让有关食品加工生产者颇为头疼，也使得政府部门在对不少食品的监管上陷入了尴尬的境地。
例如前一时期，政府有关部门在对全国黄花菜市场进行清理的过程中发现：国内没有专门针对黄花菜含硫量的鉴定原则，只能参照卫生部有关干菜类食品的卫生原则执行按此原则，黄花菜的含硫量不能超过0.035毫克／公斤沈阳市卫生监督所正是根据这一数据对24.5吨的"毒黄花菜"进行了查处，从而引起了社会各界对"毒黄花菜"问题的广泛关注但是，国家农业部颁布的《无公害脱水蔬菜原则》（NY5184-）规定二氧化硫残留量的卫生指标是不得超过100毫克/公斤由于两个政府部门对黄花菜含硫量数值的规定差之千里，导致黄花菜农们无所适从，黄花菜的生产厂商们叫苦不迭，某些执法部门盲目执法，政府的监管效率也大打折扣这一问题最后引起了国务院总理的高度注重，8月9日，卫生部发布第16号公示，扩大了焦亚硫酸钠和硫磺的使用范畴和使用量，制定了黄花菜中二氧化硫残留原则不得超过200毫克/公斤的新规定，至此黄花菜的含硫量原则终于统一综上所述，国内的诸多食品安全原则以及原则的检查检测措施已经到了全面清理、修改和完善的阶段 目前，国内食品有关原则分为国标、行业原则、地方原则和公司原则共四级原则，其中，国标和行业原则均有1000余项。
目前，国内食品原则体系存在的重要问题是，总体水平偏低，国标、行业原则、地方原则之间存在着交叉、矛盾或反复，重要原则短缺，原则的前期研究单薄，部分公司原则低于相应的国标或行业原则，部分原则的实行状况较差，甚至强制原则也未得到较好的实行 国内的食品安全原则和发达国家及国际组织相比接轨限度不够，从而导致原则的可信度在国际上不高1961年召开的第十一届粮农组织大会和1963年召开的第十六届世界卫生大会均通过了创立食品法典委员会（CAC）的决策， 现今食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和最重要的基本参照原则虽然国内1986年就已正式成为CAC成员国，但对食品法典的研究、评估与应用工作开展的并不十分抱负CAC原则都是以科学为基本制定出来的，如能在目前食品安全原则体系建设中选择适合国内国情的食品原则，通过参照遵循这些原则，将国内食品原则尽快与CAC原则接轨，既可避免反复性工作，又可节省大量财力 近期，国家质量监督检查检疫总局和国标化委员会根据《国务院有关进一步加强食品安全工作的决定》的规定，开始组织实行食品原则的制定及修订，这一重要的基本工作的开展将对提高国内食品安全水平有着非常重要的作用，将会大大提高国内食品安全水平。
2. 加大对食品检测检查研究和应用的投入 在实行从农田到餐桌管理的食品安全保障体系中，检测工作应当紧随原则的修订不断完善检测工作作为食品原料、生产加工过程、运送以及市场销售等环节中内部自我监控和外部监督检查的重要手段，直接影响食品的质量和安全随着食品中安全卫生指标限量值的逐渐减少，对检测技术提出了更高的规定，检查检测应向高技术化、速测化、便携化以及信息共享迈进设立系统的食品检测机构并使之逐渐社会化、建立科学的检测质量保证体系以及加强检测技术储藏和人员储藏是从总体上提高国内食品检测能力的重要举措"十五"期间，国家对食品安全检测检查的研究投入了一定的资金，但从客观规定来看，"十五"期间还应进一步加大投入，特别是对于迅速检测技术研究的投入，并尽快将研究成果转化成具体应用 食品安全原则和检查检测体系的统一完整，将为国内大力开展的食品市场准入制度和对食品安全一系列的监管提供有力的技术支持 五、建立和完善国内食品安全风险评估评价体系 食品的安全性评价就是评价食品中有关危害成分或者危害物质的毒性以及相应的风险限度，这就需要运用足够的毒理学资料确认这些成分或物质的安全剂量。
食品安全性评价在食品安全性研究、监控和管理方面具有重要的意义长期以来，国内对食品安全的监管是以对不安全食品的立法、清除市场上的不安全食品和负责部门承认项目的实行作为基本的这些老式的做法由于缺少避免性手段，故对食品安全现存及也许浮现的危险因素不能做出及时而迅速的控制国内必须建立一套评价和减少食源性疾病爆发的新措施，同步加强对与食品有关的化学、微生物及新的食品有关技术等危险因素的评价，从而逐渐建立国内自己的食品安全评价体系，并在实践中加以不断完善以新技术的安全评价为例，基因工程和辐照等高新技术在食品生产领域的引进，也对食品安全提出了特殊的挑战某些新技术虽然会提高农业生产量，同步也也许使食品更安全，但若让广大消费者接受，必须对其应用和安全性进行评估，并且这种评估必须公开、透明，并采用国际上承认的措施 国内应采用国际承认的手段，创立食品安全的评价原则，逐渐建立和完善食品安全评价体系做法重要涉及：及时而合适地对食品安全事件开展危险性评价，以便为国际和国标以及国家法律法规的制定提供根据；在全国范畴内收集食源性疾病和食品中有毒化学物质、致病菌污染的数据资料；及时、迅速地获取来自其她国家的危险性评价资料；就食源性疾病、食品中有毒化学物质和致病菌的污染以及微生物学危险性评价技术及数据加强与其她国家之间的有效交流。
六、初步建立国内食品安全信用体系 信用在当今社会的作用越来越大，作为市场经济的产物，它已成为公司的无形资本食品安全不仅需要政府的监管，也需要政府在信用体系方面加大建设力度，运用市场规律，把食品公司对社会的食品安全责任真正化为自己的自觉意识 1. 法律建设是信用体系的外在保障 一种体系的建立离不开法律作为保障通过制定食品安全信用法律法规，可以用国家的意志强制赋予食品安全信用体系以相应的法律地位、确认食品安全信用体系内各项制度的普遍法律效力、明示食品安全信用信息的权威性和指引作用在国内现行的法律体系中，体现诚信原则、确立信用机制的法律法规无论在总体上的还是在食品行业专门领域都偏少，有待于进一步的完善据有关报道，国内信用体系的首部大法《征信管理条例》已经由草案升格为正式文本，一经国务院批准，即可颁布①《征信管理条例》的早日颁布可觉得有关配套措施的起草发明条件，而随着各项信用法规的陆续出台，国内的食品安全信用体系的法律地位将有一种牢固的基本 2. 道德约束是信用体系的内在规定 在食品安全信用体系中，道德约束和法律建设是一对互补关系道德和法律相比较，在食品安全的覆盖领域方面要比后者广泛得多，可以弥补法律规范的局限性。
道德重要通过社会舆论呼唤人的良知、抨击丑恶现象，以群体的力量指引和迫使人们规范自己的行为，真正做到自律政府应在食品行业大力开展道德教育、进行社会舆论引导、进一步提高食品行业从业人员的道德原则，把对食品行业的道德评判同样纳入到食品安全征信范畴中去 3. 健全的机制是信用体系的内容 信用信息获得机制、信用信息管理机制、信用信息使用机制、信用信息发布机制以及公司的申诉机制等均是信用体系应当囊括的内容，而一种完备的食品安全信用体系可以保证整个系统的有序运转，更好地发挥其作用信用信息获得机制重要规范信息征集渠道和范畴，可以涉及主管部门的公示和奖惩记录、有关媒体报道以及被评价对象自己的报告等信用信息管理机制重要有信息分类管理、信息系统维护、信息保存期限等信用信息使用机制和发布机制重要规范信息使用和发布的范畴、主体以及程序等内容建立公司申诉机制是为了保证信用的精确和维护公司的合法权益 4. 公平的氛围是信用体系的基本 政府在建立国内食品安全信用体系时，越注重营造公平氛围，就越可觉得信用体系打下坚实的基本在对食品公司的责任追究以及信用权益保障上，政府应当一视同仁；信用信息的收集、记录和使用单位应当遵循公正、规范的原则，客观中立；奖优惩劣，在政策扶持、权利义务分派上不搞平均主义；要避免在信用体系建立过程中，发生食品公司间以大欺小、互相贬损的事件。
4月，国家食品药物监督管理局等8个部委正式启动食品安全信用体系建设试点工作，率先在辽源市、大庆市、厦门市、常德市、银川市及肉类行业、粮食行业、小朋友食品行业进行食品安全信用体系建设，并将在4月前完毕试点工作目前，这一工作正在进行中受外界种种影响和其她条件的制约，食品安全信用体系建设的难度不小，因此可以考虑重点在一二个方面有所突破而不必面面俱到，核心是要获得实效《国务院有关进一步加强食品安全工作的决定》中也明确提出：力求用5年左右时间，逐渐建立起国内食品安全信用体系的基本框架和运营机制但我们觉得这个时间似乎长了某些，诚信建设只争朝夕基本框架和运营机制只是信用体系的一部分只有把整个食品安全信用体系全面建设起来，才干使之科学、有效地运转，届时真正发挥其对食品安全的保障作用 七、建立食品安全信息监测、通报、发布的网络体系 目前，国内的食品安全信息大多是各职能部门自行发布与其有关的信息，但现实中不仅不同部门对同一内容发布的信息不同样，甚至同一部门对同一内容的信息发布也浮现不一致因此，尽快建立统一协调的食品安全信息监测、通报、发布的网络运营体系是保证国内食品安全工作的有序、顺利进行的必要条件。
国内幅员广阔、人口众多、各地食品安全监管发展水平不均衡，运用高科技的信息技术手段实现对全国食品安全状况的整体监控，有助于协调、解决全国性的食品安全问题，也有助于食品安全研究数据的汇总，对食品的多头管理也使信息网络建设成为必要信息共享不仅可以使各部门随时理解目前食品领域的安全形势，也从整体上节省了监管成本网络的便捷与及时可以实现国家对食品安全的动态监测，有助于政府部门及时做出决策，把突发的、潜在的食品安全风险降至最小通过网络运营体系，对食品安全信息收集、归纳、汇总，通过科学的研究分析，由有关部门统一对外发布，引导公众在对食品的选择中趋利避害，同步避免了由于发布信息矛盾而导致的政府威信下降和公众选择的困难 通过近年来一系列的食品安全事件，政府对食品安全信息的监测、收集、使用、发布等工作的注重限度已提到应有的高度在《国务院有关进一步加强食品安全工作的决定》中，强调要加快食品安全信息化建设，加强食品安全信息管理和综合运用为此，应尽快构建部门间信息沟通平台，实现互联互通和食品安全信息资源共享；要建立畅通的信息监测和通报网络体系，逐渐形成统一、科学的食品安全信息评估和预警指标体系，及时研究分析食品安全形势，对食品安全问题力求做到早发现、早避免、早整治、早解决。
八、初步建立食品安全教育宣传体系 在食品安全保障体系建设中，教育宣传体系的作用不能小觑宣教工作是在全社会营造食品安全氛围的基本，应当突出主题、注重实效，以提高人民群众对食品安全的关注和结识水平教育宣传体系应当涉及： 1. 建立食品安全教育机构 教育机构分为专业培养和业余培训两类国家可以在大专院校设立和扩大食品安全专业的本科、研究生和博士的教学点，培养食品安全人才业余教育机构则专门向社会提供食品安全业务知识的培训，培训对象为广大食品从业人员，培训内容涉及有关食品法律法规、各项规范的生产技能以及食品基本知识等，培训后经考试合格方能从事与食品有关的生产经营活动业余教育机构所需部分经费可由政府补贴 2. 通过多种方式开展食品法制宣传和安全教育 坚持通过固定的媒体向公众定期发布食品安全信息；扶持食品安全法制建设类电视节目和报刊专栏，加强舆论监督和宣传；开展全国范畴内的"食品安全宣传周"，运用广播、电视、网络等媒体宣传食品安全法律知识、简介食品安全典型案例、曝光不合格食品及其生产经营厂家；把食品安全常识列入中小学生的教育学时，开展食品卫生安全教育，引导学生不买街头无证照商贩发售的各类食品等等。
3. 对公众进行食品科普教育 我们不仅要注重宣传食品安全，也要注重宣传食品安全的科学常识教育公众掌握简朴的食品质量辨认措施和对的的食品加工烹调措施；简介食品营养知识； 让公众接受"食品安全不是绝对的"概念例如，转基因食品的安全性并非如人们想像的那么可怕，转基因食品的发展历史较短，未经长期实践，完全排除其不安全性是不可取的，但同步，国内与国际接轨的立法可以保证那些经批准生产的转基因食品，食用起来是安全的食品安全教育宣传工作同样要靠制度化和法制化来加以贯彻 九、构建行业协会等中介机构以及研究机构的食品安全推动体系 从近来国内所发生的食品安全问题中可以发现，食品行业协会对食品安全的推动作用并不抱负其实，只要食品行业内发生一起食品安全问题，就也许给整个行业带来巨大的危害某些小食品公司掺杂、掺假，危害食品安全的行为往往会影响到行业内其她守法公司的名誉和经济利益，甚至有也许使整个行业遭到消灭性打击，导致该行业在一段时间内一蹶不振 国内的各类食品行业协会应当肩负起推动食品安全的重任行业协会是社会生产专业分工和市场竞争发展到一定阶段的产物在市场经济条件下，行业协会维护着行业的整体利益：对内为协会成员服务，组织会员的培训，以期提高行业的竞争力；对外作为本行业的代言人，成为政府和公司沟通的桥梁，目的是谋取和增进协会成员的合法合。
