PPP模式大纲(水务)

目录目录1PPP模式相关背景2PPP模式简介3PPP模式下的合同与法律问题4PPP模式现实案例5后续PPP模式相关背景改革开放以来，我国基础设施建设发展迅速，成为经济发展的主要推动力而当前，由于受国家财政资金的限制，基础设施建设资金不足已成为基础设施建设进一步发展的“瓶颈”，引入民间资本、发挥民间资本在基础设领域的作用，已成为实践界的共识世界上很多国家在经济发展起步阶段普遍采用以国家财政为主导的政策进行基础设施建设但随着经济的高速发展，对基础设施建设投资的需求与日俱增，单单依靠国家财政拨款建设基础设施已然不能满足需求20世纪70年代以来，西方国家纷纷放松对过去由国家垄断经营的基础设施领域的管制，引入民间资本，建立竞争机制，进行基础设施领域的改革这极大地推动了基础设施及其相关行业的发展，基础设施产品的供给能力有了显著地提升，并成为近一二十年来西方国家经济增长的重要推动力PPP模式相关背景模式相关背景PPP模式简介什么是什么是PPPPPP模式即公私合营模式（模式即公私合营模式（Public-Private-Partnership）,是指政府和私人是指政府和私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服组织之间，为了合作建设城市基础设施项目或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

达到比预期单独行动更为有利的结果PPP1私人资本注入国有企业2公共部门通过长期合同购买私人主动融资或其他组织的服务3通过私人的专业技能让政府服务更广阔的市场主要应用项目主要应用项目铁路污水处理交通电力PPP模式核心因素模式核心因素2、利益共享3、风险共担1、伙伴关系 PPP项目主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度来安排融资，其贷款的数量、融资成本的高低以及融资结构的设计都是与项目的现金流量和资产价值直接联系在一起项目为主体 PPP项目融资实行的是有限追索贷款，即贷款人可以在贷款的某个特定阶段对项目借款人实行追索，或在一个规定范围内对公私合作双方进行追索有限追索贷款 PPP模式可以尽早地确定哪些基础设施项目能够进行项目融资，并且可以在项目的初始阶段就较合理地分配项目整个生命周期中的风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰风险合理分配 PPP项目的融资是一种资产负债表之外的融资根据有限追索原则，项目投资人承担的是有限责任，因而通过对项目投资结构和融资结构的设计，可以帮助投资者将贷款安排为一种非公司负债型融资，使融资成为一种不需进入项目投资者资产负债表的贷款形式资产负债表之外的融资 PPP项目具有灵活的信用结构，可以将贷款的信用支撑分配到与项目有关的各个方面，提高项目的债务承受能力，减少贷款人对投资者资信和其他资产的依赖程度。

灵活的信用结构PPP模式特征模式特征PPP模式分类模式分类外包类PPP项目一般是由政府投资，私人部门承包整个项目中的一项或几项职能，在外包类PPP项目中，私人部门承担的风险相对较小特许经营类项目需要私人参与部分或全部投资，并通过一定的合作机制与公共部门分担项目风险、共享项目收益根据项目的实际收益情况，公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿私有化类PPP项目则需要私人部门负责项目的全部投资，在政府的监管下，通过向用户收费收回投资实现利润由于私有化类PPP项目的所有权永久归私人拥有，并且不具备有限追索的特性，因此私人部门在这类PPP项目中承担的风险最大名称（英）名称（中）模式简介时间备注O&MOperation&Maintenance 委托运营外包类指政府将存量公共资产的运营维护职责委托给社会资本或项目公司，社会资本或项目公司不负责用户服务的政府和社会资本合作项目运作方式一般不超过8年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付委托运营费MCManaging Contractor管理合同外包类指政府将存量公共资产的运营、维护及用户服务职责授权给社会资本或项目公司的项目运作方式。

一般不超过3年政府保留资产所有权，只向社会资本或项目公司支付管理费；通常作为TOT的过渡方式LOTLease Operation Transfer租赁-运营-移交特许经营类指将存量及新建公共资产的运营管理职责、维护职责以及用户服务职责转移给社会资本的PPP运作模式，政府仍然承担公共资产投资的职责并保留公共资产的所有权一般为2030年对于存量项目，LOT模式属于MC模式范畴TOTTransfer Operation Transfer转让-运营-移交特许经营类指政府将存量资产所有权有偿转让给社会资本或项目公司，并由其负责运营、维护和用户服务，合同期满后资产及其所有权等移交给政府的项目运作方式一般为2030年项目有偿转让后，政府暂无资产所有权；TOT模式较BOT模式风险小，投资回报率适当ROTReconstruct Operation Transfer改建-运营-移交特许经营类指政府在TOT模式的基础上，增加改扩建内容的项目运作方式一般为2030年ROT模式属于TOT模式范畴BOTBuild Operation Transfer建设-运营-移交特许经营类指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，合同期满后项目资产及相关权利等移交给政府的项目运作方式。

一般为2030年BOOBuild Own Operation建设-拥有-运营私有化类指由社会资本或项目公司承担新建项目设计、融资、建造、运营、维护和用户服务职责，必须在合同中注明保证公益性的约束条款，社会资本或项目公司长期拥有项目所有权的项目运作方式长期由BOT方式演变而来PPP模式运作流程模式运作流程项目立项般是政府根据中、长期的社会、经济发展计划和满足社会对基础设施的需求等提出的建议，对项目的可行性研究进行综合评估选择民间资本通常通过公开招标来确定过程分别有招标准备阶段、投标阶段、定标阶段，政府部门按照招标文件的要求组织评标委员会对提交的投标书进行评估，从中择优选择条件较好的民间资本成立项目公司初选结束后，政府从条件最好的第一中标人开始进行谈判，如果双方就谈判内容达成一致意见，则签订特许权协议，谈判结束，政府向社会公布中标结果，如果双方未能达成一致意见，则谈判失败，政府可能会转向第二中标候选人并与之谈判，以此类推特许权协议签订并得到政府批准后，由民间资本申请成立项目公司项目建设在完成项目的初步融资并与所有各方签订有关协议后，项目公司可以由自己承担项目的建设也可以招投标的方式选择建设承包商，并进行下一步的项目融资工作。

建设承包商进行实际的项目施工，在这个过程中，政府随时对项目开发状况进行监督，工程竣工通过验收后，建设阶段结束，项目进入运营阶段项目运营项目建成进入运营阶段后，项目公司可以自行运营或交由专门的运营商进行运营管理，并按照协议要求对项目的设施进行维护，在此期间，贷款人、投资者、政府都有权对项目进行监督运营期间，项目公司还将收回投资和适当的利润，以归还贷款，支付运营费用、政府税收及股东分红等项目移交特许期结束后，项目将移交给政府或政府指定的机构移交可以是无偿的，也可以是有偿的，这取决于双方签订的特许权协议项目立项选择民间资本成立项目公司项目建设项目运营项目移交PPP模式下的合同与法律问题合同性质合同性质合同性质 鉴于PPP模式主要被用于公用基础项目，其利益相关方众多，影响范围广，投资金额大，因此其不可避免的要通过合同形式予以确认、维持从这种意义上讲，PPP模式就是一种合同安排，它包括有特许权、合资、建设、融资、管理、回购、担保等一系列合同其中最核心的就是特许经营合同目前无论在理论界还是实务界，对PPP合同属性应当界定为行政合同还是民事合同存在争议从保障PPP项目成功运作的角度来看，PPP合同性质的定位对于合同双方当事人在纠纷发生后是通过行政诉讼还是民事诉讼来解决。

对于争执的解决具有至关重要的意义，这主要是由于不同的部门法所调整的对象不同，合同各方享有的权利、承担的义务也不尽相同，在特殊的情形下差异很大在我国，PPP模式在公共项目上的应用刚刚起步，PPP合同的性质定位不明晰PPP合同性质法学界和工程界也引起了相当程度的讨论和争论，政府部门与私营部门之间既是采购者与供应商的关系，又是监督者与被监督者的关系，PPP合同表现为一种行政合同与民事合同融合的状态，内容中既包括政府部门行使公共管理职能的内容，又体现出作为平等民事主体的权利义务关系合同法律关系主体合同法律关系主体项目公司和政府部门在我国PPP模式主要用于特许经营类项目中标的私营部门依据我国的公司法组建项目公司，政府部门和项目公司签订PPP合同，项目公司负责融资、建设与经营项目政府部门与项目公司的关系式PPP合同中最核心的法律关系，既政府部门与私营部门之间的法律关系转换为政府部门与项目公司之间的法律关系；政府部门与私营部门的监督与被监督关系也就转变为政府部门与项目公司的监督与被监督关系项目公司和其他利益相关者在PPP模式中，其他利益相关者主要是指设计单位、建设单位、运营维护单位等项目公司与其他利益相关者之间的关系和其他模式下着两者之间的关系是相似的，彼此的行为均是通过民事法律关系来进行调整和制约，包括承包与发包关系、委托代理关系等借款机构与政府部门及其它利益相关在PPP项目中，项目公司最主要的任务之一就是融资。

融资的渠道就是银行或金融机构等借款机构作为资金的提供方，国家为了保护银行或金融机构的利益，借贷机构与政府部门，其他利益相关者（设计单位、建设单位、运营维护单位）之间签订了直接协议这个直接协议授予银行或金融机构的一定介入权，对项目的终止进行一定的限制：首先政府部门向借款机构承诺将按与项目公司签订的合同支付有关费用；其次如果项目公司在PPP合同下违约造成合同终止，银行或即溶机构有权介入特许经营协议在介入期间，政府部门放弃使用强制执行权，银行或金融机构利用此段时间寻找替代服务提供者，使其维持PPP合同效力，保证项目的正常运营现实案例现实案例现实案例-广州西朗污水处理厂广州西朗污水处理厂PPP项目项目（一一）项目背景：）项目背景：西朗项目位于广州市芳村区南部，1998年启动，2007年建成西朗项目的总占地311908m2，总规模日处理污水量40万立方米，一期113033m2，一期项目规模日处理污水量20万立方米，初始总投资为98587万元人民币，在当时约合1.2亿美元二二)、项目发起人、项目发起人：广州市政府(三三)、项目经营者：、项目经营者：成立SPV，即广州西朗污水处理有限公司，主要负责西朗项目的筹建、建设、运行和管理的，公司成立于1998年3月，由广州市污水治理有限责任公司与泰科亚洲投资有限公司共同组建的中外合作公司。

双方背景，广州市污水处理有限责任公司为广州市政园林局的下属单位，外方泰科亚洲投资有限公司则是美国泰科集团公司的全资附属子公司在泰科集团的业务平台里，美国地球工程公司是从事水处理、环境工程等行业的子公司通过泰科亚洲投资有限公司，美国地球工程公司拥有上述合资公司67%的股权，广州污水处理公司则拥有剩下的33%四四)、项目资金筹措及融资方式：、项目资金筹措及融资方式：按照总投资67%的出资比例计算，美国地球工程公司一方应该支付的款项为8700万美元左右，但丰富的融资经验和畅通的融资渠道让地球工程公司仅投入30%的资金就起到了100%的效果西朗项目自有资金为33300万元人民币按照合作公司的出资比例，其中广州市污水治理有限责任公司出资10989万元，占自有资金的33%美国地球工程公司则利用泰科亚洲投资有限公司这一融资渠道从母公司融资了2600万美元，约合人民币22311万元，占自有资金的67%项目总投资具体投资剩下的其余67%资金约66700万元人民币的建设资金则以另一种项目融资的方式获得解决项目抵押贷款融资部分：以项目公司双方共同出资的约3300万美元和项目作为抵押，地球工程公司从中国工商银行广东省分行获得了贷款，填补了剩余的资金空缺。

这种资本运作的手法和威立雅水务集团有些类似（威立雅水务此前在收购柳州自来水有限公司49%股权时，即采取抵押的方式将部分股份的受益权出让给相应的信托计划通过抵押，威立雅水务在盘活了存量股权的同时获得了充沛的资金，可继续竞逐下一个城市水务项目）在广州西朗污水处理系统工程项目中，美国地球工程公司并未收购地方水务公司的任何产权，所取得的17年特许经营权也被其分包给北京排水集团这类项目建设公司的出现，让中国水务市场多了一种选择建设部市政公用行业专家委员认为，“在国内公共设施领域的诸多建设运营转让(BOT)项目中，私人投资方往往都不会自己支付全部资金而通过各种融资渠道，分散财务风险，盘活现金流，这已经成为一种流行的做法现实案例现实案例-广州西朗污水处理厂广州西朗污水处理厂PPP项目项目（五）、捆绑责任与收益，西朗公司的利润如何构（五）、捆绑责任与收益，西朗公司的利润如何构成成：西朗公司收入来自于两部分：1投资回报率，2按日处理量收费六）广六）广州西朗污水处理厂州西朗污水处理厂PPP模式案例总结：模式案例总结：对于美国地球工程公司而言，为了建成西朗项目，该公司做出了让步，如供水管网的铺设但要考虑到这是美国工程公司的“典型项目”，而美国公司更多看重项目自身的利润而非长远控制力，不可能每个项目都这么耐心地运作6年。

根据广州西朗污水处理系统工程项目的协议，项目采用PPP模式建造，中外双方的合作期限为23年，美国地球工程公司拥有对该厂为期17年的经营管理权合作期满后，全部资产将无偿转移给中方所有为了保证广州市政府的利益，合同中明确规定，西朗公司在17年内将主要设备更新一遍，以保证交付后污水处理设施能更持久的运营在本次操作看来，PPP模式的好处显而易见市政府在资金不充裕，缺乏管理经验和工程技术，这是私营投资方的长处而一旦结合了政府方面的协调能力，私营投资方也就更加有信心成功运作项目以西朗项目为例，在选择PPP模式下的合作伙伴时，市政机构将管网建设作为其中的一项条件捆绑在污水处理厂项目中，让私营投资方在获得特许经营权收益时，也承担建设部分管网设施的责任，以实现公共部门利益与私营投资方利润的兼顾同时，项目之所以能得到中国工商银行广东省分行的大额贷款，广州市政府的加入所起到的担保作用毋庸置疑银行考虑到于污水处理是一项利润稳定的长期项目，银行方面也可从中获利在西朗污水处理项目的PPP模式获得成功后，广州市政工程已经开始出现更多这样类似的项目广州北部白云区待建的5个小规模污水处理厂中，有2个厂都将采用PPP模式来运作。

采用PPP模式的还有华南干线和一些污泥处理项目等广州西朗污水处理项目的成功，重要3个条件：市政府的实力；美国地球工程公司的技术优势、融资渠道和耐心；北京排水集团的运营能力但这三个条件并非每个地区都具备七）（七）、风险分析及处理：风险分析及处理：污水处理费的收费标准由国家决定，专款专用，并不能任意提高，这部分费用如果不够足额支付西朗公司的服务费，市财政则必须进行补贴，例如，民日常所缴纳的污水处理费和广州市政府支付给西朗公司的服务费用并不等同，那部分费用只够支付污水处理厂日常的运营费用，而西朗公司的投资回报则需要市财政另外支付中国的污水处理系统还很不完善，特别是管网建设，而该部分基本上是无利可图，在和政府上污水处理基础建设中对管网建设处理应进行周密策划及详细计算运营期满后，移交政府后的维护及服务费用，是否要承担相应的风险后续*基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年对于投资规模大、回报周期长的项目，可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限对符合条件的项目，贷款期限最长可达30年。

探索利用特许经营项目预期收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源县级以上地方人民政府负责有关特许经营项目实施和监督管理工作并应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围并可以探索与金融机构设立基础设施和公用事业特许经营引导基金，并通过投资补助、财政补贴、贷款贴息等方式，支持有关特许经营项目建设运营县级以上人民政府有关行业主管部门或政府授权部门可以提出提出特许经营项目实施方案项目提出部门应当保证特许经营项目的完整性和连续性政府可以在特许经营协议中就防止不必要的同类竞争性项目建设、必要合理的财政补贴、有关配套公共服务和基础设施的提供等内容作出承诺，但不得承诺固定投资回报和其他法律、行政法规禁止的事项要求特许经营者提供协议约定以外的产品或服务的，应当给予特许经营者相应补偿项目提出部门可以委托具有相应能力和经验的第三方机构，开展特许经营可行性评估，完善特许经营项目实施方案THANK YOU!。