我国部门预算绩效管理改革评价与深化思路

一、我国部门预预算改革及其其绩效管理制制度创新 　　　 　　220世纪900年代以来，随随着我国市场场经济体制的的逐步确立，政政府预算管理理制度也经历历了一系列重重大改革改改革的一个重重要出发点是是尽快实现政政府预算管理理活动的科学学化，提高预预算管理的绩绩效主要的的改革内容包包括：部门预预算改革、复复式预算改革革、预算收支支分类改革以以及公共支出出管理改革等等其中，部部门预算改革革作为其他预预算管理改革革的具体制度度载体及其追追求绩效的改改革方向与创创新理念逐渐渐得到各级政政府的重视，并并已不同程度度地付诸实践践 　　11．我国部门门预算改革进进程 　　22000年是是我国部门预预算改革的起起始之年，改改革的主要内内容包括：提提前编制预算算，延长预算算编制时间，按按照法定时间间批复预算；；将以往自上上而下的代编编方式转变为为自下而上的的汇总方式，从从基层预算单单位开始编制制预算；采取取综合预算编编制方法，要要求部门将所所有收支统一一纳入部门预预算；实现“一一个部门一本本预算”的统统筹安排，将将一个部门所所有的收支都都按照统一的的编报内容和和形式在一本本预算中反映映；开始向全全国人大报送送部门预算等等。

之后，我我国部门预算算改革逐步深深入20002年，正式式按照新的方方法编制部门门基本支出预预算和项目支支出预算；按按照新的政府府预算收支科科目细化部门门预算编制；；正式编制政政府采购预算算；加大预算算外资金纳入入预算管理的的力度，试行行“收支两条条线”管理22005年，部部门基本支出出预算定员定定额标准体系系进一步完善善，并扩大管管理范围；加加强项目支出出预算管理的的基础工作；；研究制定部部门预算绩效效考评管理办办法20007年，全面面实施政府收收支分类改革革，积极进行行项目支出经经济分类试点点［1］此此外，项目支支出预算滚动动管理、国库库集中收付制制度、政府采采购制度、“金金财工程”、财财政拨款结余余资金管理、加加强资产管理理与预算管理理的有机结合合等改革内容容都在不断完完善和推进之之中 　　　然而，我国国部门预算管管理改革尚处处于初始阶段段，目前的改改革仍只是主主要以对预算算资金投入的的控制为导向向随着公共共财政体制改改革的推进，部部门预算绩效效管理改革的的滞后必将制制约公共财政政体制框架总总体效能的发发挥因此，作作为部门预算算改革的延续续、提升，乃乃至制度变革革，部门预算算绩效管理制制度的构建已已经成为确保保我国政府预预算制度适应应社会发展与与财政体制制制度改革新形形势并高效科科学运行的重重要管理措施施。

　　22．部门预算算绩效管理改改革的探索孙孙克竞：我国国部门预算绩绩效管理改革革评价与深化化思路 　　　目前，我国国部门预算绩绩效管理改革革的相关探索索主要表现在在以部门预算算支出绩效评评价为代表的的改革实践［［2］［3］］同时，将绩绩效管理与部部门预算改革革相结合的理理论研究与国国外借鉴也正正逐步深入 　　我国推推行部门预算算改革后不久久，部门预算算绩效管理改改革的实践探探索也随之展展开从20003年起，财财政部就开始始制定部分行行业的绩效考考评管理办法法，组织部分分中央部门开开展部门预算算支出绩效考考评试点工作作这些实践践工作在一定定程度上加强强了对部门预预算支出效果果的管理，提提高了财政资资金使用效益益，促进了绩绩效管理理念念的普及22005年，财财政部研究制制定了《中央央部门预算支支出绩效考评评管理办法（试试行）》；22006年，财财政部选定了了农业部“农农业科技跨越越计划”等44个项目进行行绩效考评试试点；20007年，财政政部选择了教教育部“高校校建设节约型型社会”等66个项目继续续进行绩效考考评试点此此外，地方各各级财政部门门与部门预算算单位也制定定了一系列绩绩效考评工作作规范，并逐逐步扩大改革革试点范围。

［［2］［3］］同时，近年年来，无论中中央政府还是是地方政府，无无论财政部门门还是各部门门预算单位以以及相关研究究机构和学者者，都对部门门预算绩效管管理改革制度度创新等相关关问题进行了了各自深入的的理论研究 　　 　　二二、部门预算算绩效管理改改革的总体评评价 　　 　　通过近近几年中央预预算部门和各各地方政府围围绕预算支出出绩效评价展展开试点工作作，我国部门门预算绩效管管理改革实践践已经初步取取得了一些成成效，但改革革中存在的问问题更为突出出，建立健全全具有中国特特色的部门预预算绩效管理理制度体系仍仍然任重而道道远 　　　1．改革取取得的主要成成效 　　首首先，预算绩绩效管理理念念已经得到各各级财政和公公共部门的广广泛认同党党的“十六届届三中全会”明明确提出建立立预算绩效评评价体系，此此体系的建立立可使公共财财政框架下的的预算支出范范围更加具体体化、准确化化，有利于我我国预算管理理水平的提高高，也是提高高我国政府决决策水平、转转变政府治理理模式和建立立高效廉洁政政府的客观需需要经过近近几年的理论论研究、经验验学习和改革革试点，越来来越多的政府府部门，无论论是出自部门门自身利益考考虑，还是遵遵循统一的改改革安排，都都对部门预算算绩效管理理理念有了必要要的认识，并并取得了广泛泛的改革共识识，这为改革革的进一步推推进奠定了良良好的思想基基础。

　　　其次，建立立了部门预算算绩效管理的的有关制度开开展改革试点点工作以来，许许多试点部门门和地方相继继制定了部门门预算绩效管管理或支出绩绩效评价实施施办法、专家家咨询组工作作规则、中介介机构参与部部门预算绩效效管理或支出出评价工作管管理办法、自自评报告撰写写规则与上报报复核程序以以及评价结果果审核标准等等一系列工作作规范同时时，初步形成成了职责明确确、分工合理理的试点工作作组织体系，加加强了财政部部门、试点部部门、中介机机构及有关专专家的协调配配合，目前，基基本形成了财财政部门统一一领导、部门门具体组织实实施的改革分分工体系以以上工作成果果，为规范今今后我国部门门预算绩效管管理改革行为为和程序提供供了必要的制制度保障和框框架基础 　　再次，部部门预算支出出绩效评价体体系初步建立立，财政资金金使用效益有有所提高当当前，我国部部门预算绩效效管理改革是是以部门预算算支出绩效评评价体系建设设为主要内容容，现已摸索索出一套较为为合理的工作作流程，并初初步确定了评评价指标体系系构成和绩效效评价方法指指标评价体系系主要分为共共性评价指标标和个性评价价指标，共性性指标又可分分为绩效目标标完成程度、预预算执行情况况、财务管理理状况、经济济和社会效益益、资产配置置和使用情况况等。

同时，采采用长期效益益评价和短期期效益评价相相结合、定量量和定性相结结合、统一指指标和专门指指标相结合的的评价办法绩绩效评价体系系的建立对提提高部门预算算资源配置效效率、促进试试点部门增强强“成本—效效益”观念、及及时发现项目目管理中存在在的问题起到到了积极作用用，并为今后后进一步深化化部门预算绩绩效管理改革革奠定了技术术基础 　　　最后，部部门预算监督督得到加强，透透明度有所提提高通过改改革试点，部部门加强了对对预算资金落落实情况、实实际支出情况况、财务信息息质量、财务务管理状况等等的绩效管理理与考评，更更加清楚地掌掌握了预算资资金的使用情情况和流向，加加强了对项目目资金使用环环节的监督同同时，一些部部门在试点中中将考评结果果在部门内部部公开，增强强了部门预算算管理的透明明度 　　　2．改革中中存在的主要要问题 　　　尽管目前部部门预算绩效效管理改革的的相关工作取取得了一定成成绩，在部门门预算管理中中引入了绩效效理念，但由由于将绩效管管理与部门预预算相融合是是一项全新的的工作，无论论在中央层面面还是地方层层面仍处于初初步探索阶段段在总结实实践成效的同同时，也应看看到我国部门门预算绩效管管理改革在理理论研究、制制度建设、基基础条件、组组织实施、技技术手段等方方面存在的问问题。

　　　第一，改革革的理论研究究亟待加强目目前，我国预预算绩效管理理理论研究以以借鉴国外经经验居多，适适合我国国情情的理论创新新较少，特别别是与我国现现行政府预算算管理制度改改革紧密结合合的预算绩效效管理理论研研究不够理理论界和实际际工作部门对对绩效考评的的认识仍存在在不足之处，这这就急需用有有中国特色的的部门预算绩绩效管理理论论指导我国的的改革实践，让让改革者客观观理性地认识识到我国部门门预算绩效管管理改革的必必要性及其改改革目标与内内容；同时，指指导制定出现现实可行的改改革规划，不不但要避免人人们对改革不不切实际的过过高期望，更更应坚定信心心，在改革困困难面前消除除悲观情绪 　　第二，当当前的部门预预算绩效管理理改革探索与与创新，仍未未实现我国政政府预算管理理制度的根本本变革，仍是是传统预算管管理制度本身身的调整与转转换，是形式式与细节方面面的变化，而而并没有改变变或是脱离投投入控制型的的预算管理模模式一方面面，部门预算算的编制至今今仍在很大程程度上依赖财财政部门与经经费申请部门门之间的讨价价还价，预算算编制带有较较重的经验决决策色彩，部部门预算编制制与部门事业业发展目标之之间缺乏直接接的联系，即即没有明确的的部门预算产产出和结果的的要求。

另一一方面，部门门预算管理重重视对预算资资金投入的控控制，而对预预算支出效果果的评价与考考核则较为薄薄弱，结果往往往是只管投投放进度、不不问投入效果果，只管使用用合规、不问问效益大小，只只强调支出的的财务责任、不不考核项目的的执行效率与与质量，从而而造成部门预预算资金浪费费和效益较低低等问题这这样的预算管管理水平显然然不能适应我我国社会经济济发展的需要要，也成为公公共财政框架架建立中的重重要制约因素素　第三，改改革的基础条条件尚不健全全，制约因素素较多［44］一是仍需需进一步树立立科学的部门门预算绩效管管理观念，转转变一些人内内心深处认为为部门预算资资金和公共资资源是“非排排他性”的“公公共产品”以以及支出编制制与耗费使用用只要合乎规规定而不必考考虑结果的错错误观念二二是财政体制制改革还不到到位，公共部部门事权划分分仍不明确，制制约了部门预预算绩效管理理的目标选择择与考核体系系的建立三三是部门预算算编制更多的的是依据政策策法规、会议议决定和党政政领导的批示示，而不是部部门的绩效战战略目标和项项目及资金运运行的绩效，预预算编制的自自主性和可预预见性较差四四是在部门预预算执行与监监督上，真正正追求和尊重重预算产出与与结果的制度度、机制仍未未建立起来，部部门预算“只只能做加法，不不能做减法”，预算结余的绩效概念未被理性认识。

同时，预算监督体系不健全，缺乏绩效追踪问责，重投入、轻绩效的监督手段还未根本改变五是技术基础与管理手段还需进一步完善目前，以部门预算产出和结果为标准的数据信息收集系统还未建立，具体的绩效指标和标准仍较难确定同时，权责发生制政府会计制度改革仍未在我国全面展开，部门预算绩效管理的会计基础并未建立 　　第四，改革的组织保障力度还需进一步加大受传统“重投入、轻产出”观念的影响，一些政府部门对预算绩效管理的认识不足，政府行政管理水平不高，部门之间的协调配合不够，改革尚未形成合力当前，我国部门预算绩效管理改革在很大程度上是财政部门提出来的，他们有更多的机会接触发达国家的经验，愿意在预算改革之路上走得快些但由于传统控制型政府治理理念的惯性，政府系统整体的改革动作相对财政部门的改革愿望则存在一定差距部门预算绩效管理改革需要政府行政体系、制度建设的整体推进和思想改造，仅靠财政部门是无法完成的 　　第五，部门预算绩效管理的考核体系建设仍有待完善现行的绩效考评实施程序同规范的程序相比仍有一定的差距，使得绩效考评很可能成为事后预算执行情况的总结或项目竣工验收绩效考评指标体系中依然存在定性考评指标较多而定量考评指标较少、投入考评指标较多而产出考评指标较少、合规性指标较多而结果性指标较少等问题。

同时，受传统思维方式的影响，绩效考评结果的真实性也有待提高 　　 　　三、未来部门预算绩效管理改革的基本思路 　　 　　部门预算绩效管理是我国深化部门预算改革、转变传统预算管理模式的重要制度创新，也是提高我国预算管理水平的关键步骤通过推动试点，不断总结经验，未来我国此项改革的基本思路可以阐述为：按照建设公共财政的总体步骤和要求，把绩效管理的理念和方法引入部门预算管理，依据“客观真实、内容多样、透明公开、广泛参与、渐进推动、富有前瞻性”的原则，逐步建立起以预算产出与结果为核心，以部门预算及其项目支出为切入点，包括部门预算编制、支出评价、组织监督等内容在内的，全面系统的部门预算绩效管理制度体系同时，要结合我国预算管理改革实际，分步实施，并为远期绩效预算探索道路 　　1．基本原则 　　一是部门预算绩效管理无论是绩效目标的设定，还是产出结果的核实都必须满足规划客观、数据真实可靠的要求只有坚持这一基本原则，避免跟风式的改革作秀，弄虚作假，改革才有现实意义，这还需要不断建立健全相关法律法规体系予以保障 　　二是由于政府部门职能分工的不同，各公共部门所要实现的绩效目标与内容也就存在显著区别，改革中应注意处理好改革基本要求与部门特点相融合的问题，鼓励内容多样的部门预算绩效管理设计，充分发挥部门改革的积极性。

　　三是改革要坚持透明公开、广泛参与的原则政府部门为社会公共利益服务，其绩效责任与目标的制定、结果的考核需要得到广大公众的认同，过程也需要民众、媒体、政府、中介机构、监察部门的广泛参与，只有真正做到部门预算绩效管理的公开透明、广泛参与，改革才能得到人们的认可，也才能更有实效 　　四是部门预算绩效管理在我国还是一项全新的改革事业，需要稳步推进、先易后难、分步实施应以部门预算改革为依托，项目支出为重点，统筹安排预算绩效编制、支出评价、结果运用等改革步骤，注重试点改革的重要性，充分尊重我国预算管理改革的现实基础，坚持渐进的改革方式 　　五是此项改革应坚持前瞻性的原则部门预算绩效管理体现了我国预算管理改革追求公平、效率，特别是效率的基本内涵，毋庸置疑，预算效率与效益的改进是建设公共财政必须要做，也是一定要做好的核心内容之一虽然，当前改革刚刚起步，但改革的艰巨性和重要意义要求改革者具备广阔的视野、创新的精神，对改革进行不断的前瞻性思考，这样才能使改革永远充满活力与生机 　　2．范围与内容界定 　　目前，我国部门预算绩效管理改革的范围与内容可界定为：以部门预算为基础，以项目支出为重点，以产出绩效为核心，兼顾结果绩效。

　　从部门预算的具体结构来看，其编制主要是根据支出功能分类，包括基本支出和项目支出，其中基本支出由人员经费和公用经费组成目前的人员经费是“养人”支出，与部门绩效关系不大，所以，这部分支出可不作为绩效管理的对象公用支出是用来维持一个部门的正常工作和运转的需要，和部门提供的一些公共服务密切相关，目前这部分支出编制主要采用定员定额的方法从理论上讲，这部分经费由财政部门根据多重综合的指标来核定，并且这部分经费的核算考虑了部门的工作性质和业务量，或者说公用经费与部门的产出或提供的服务相关但是从实践上看，公用经费包罗万象，部门间也存在很大差异，对公用经费的绩效管理很难大范围开展［5］首先，由于公用经费的复杂多样，对每一项公用支出都作绩效分析是不可能的，只会为预算绩效管理改革的推行增加不必要的工作量，而且在目前部门抱怨公用经费不足的情况下，对这部分支出做过细的评价只会招来部门的反感其次，有些公用支出和部门提供的公共服务并没有直接的联系，或者说很难确定它们之间的因果关系例如，对部门的会议经费，有两个建议：一是采用产出分析法，可用次数考察，不必一定要测量这些会议产生的成果；二是采用定性的方法，只需说明会议的召开有利于产生什么样的效果。

　　和人员、公用经费相比，项目预算具有较为明确的支出目的和标准要求，是目前推行预算绩效管理的最佳选择目前，我国部门对中长期和短期目标缺少明确的绩效规划，可能是没有制度要求和操作习惯，更可能是没有把握规划实现的能力部门只能对现实的产出负责，而对于结果绩效应该由政策的制定者负责而在我国现行体制下，从选民到被选举的人大代表和官员，到公共政策的制定，再到预算的决策是一个错综复杂的过程，政策制定者和预算决策人被淹没在长而复杂的委托—代理关系链条中，在这种复杂的关系中很难用预算绩效管理来评判和约束所以，建议改革初期还是侧重于对部门预算产出的评价，部门预算绩效报告中必须明确产出，对支出结果，只要说明目标的产出有助于产生特定的结果就可以了，待改革进一步深入再研究部门对预算结果的责任问题 　　3．改革步骤设想 　　我国部门预算绩效管理改革从时间上可区分为近期改革与远景规划目前，预算支出绩效考评工作是改革探索的主要体现，应该明确其只是部门预算管理改革的一个组成部分，也是探路先锋在逐渐完善此项实践工作的同时，要努力尝试在部门预算绩效规划编制、产出与结果数据审计监督、绩效报告撰写、绩效结果公示与运用等方面健全部门预算绩效管理内容，并建立合理的管理程序。

此外，还要尽快夯实改革的技术基础一是部门要提高制定中长期战略规划和短期计划的能力，加强对部门和项目产出、结果的定义；二是预算会计制度的转变和预算账户的调整，将改革重点放在投入和产出的关系建立和调整上；三是培养部门领导和财务人员的绩效概念，从技术层面培训基层绩效分析人员；四是要不断完善绩效管理的方法、指标与标准体系最终，在近期内建立起包括以上内容的公共部门预算绩效管理制度体系 　　在远景规划方面，要彻底实现预算管理模式从投入控制型向产出结果型的转变以及各预算管理参与者权利与义务的转换，强调管理权利的灵活性对应的是更多的产出义务与效益责任要进一步研究绩效文化的形成问题，如果真能使预算绩效管理对预算资源分配产生有效影响，可能最终是一种缓慢的、持续的文化变革的结果，要将绩效文化渗透到政策制定过程中同时，应注意各项配套措施的完善一是建立健全部门预算绩效管理的相关法律法规体系；二是加强部门运用预算绩效管理的能力建设，包括组织能力、管理能力、学习能力、执行能力等最终，不断完善具有中国特色的部门预算绩效管理制度体系，并通过预算绩效管理改革实现中国式的“政府治理”模式创新 　　最后，改革的具体路径选择应该发挥多方优势。

中央层面可以确立改革的原则和方向，并给予技术指导，发挥中央部委统筹全局的优势，实现自上而下的纵向改革推动；同时，通过试点改革，鼓励地方政府自下而上的改革创新；此外，各级政府内部部门间也要相互学习借鉴，并在此级政府的统一规划下科学有序地横向推动改革 　　 　　参考文献： 　　［1］ 财政部预算司.中央部门预算编制指南（2008）［M］.北京：中国财政经济出版社，2007. 　　［2］ 刘昆.绩效预算：国外经验与借鉴［M］.北京：中国财政经济出版社，2007. 　　［3］ 过剑飞.绩效预算：浦东政府治理模式的新视角［M］.北京：中国财政经济出版社，2008. 　　［4］ 王祺扬.试论构建公共部门绩效预算制度［J］.财政研究，2007（1）：34 –36. 　　［5］ 张志超.美国政府绩效预算的理论与实践［M］.北京：中国财政经济出版社，2006.12。