2022构建土地规划实施保障措施体系的思考概要
构建土地规划实施保障措施体系的思考概要 姜志法刘双良中国人民大学公共管理学院构建土地规划实施保障措施体系的思考 如何构建适合我国国情的土地规划实施管理保障措施体系，确保土地利用总体规划的顺利实施，成为当务之急上轮土地利用总体规划的实施，对保护我国有限的耕地资源，保障国家粮食安全，保障重点建设项目和生态环境建设用地，促进节约集约用地，保障经济社会持续、稳定、快速发展都起到了重要作用 但我们也应注意到，上轮土地规划的实施也存在着诸多问题如耕地保护的目标难以完成、建设用地土地整理复垦规划难以实施、土地利用粗突破指标、放浪费、节约集约程度较低、土地规划频频修改，这些都使得土地规划的科学性和权威性遭到质疑，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现 一、规划实施“难”的原因 （一）内部原因 这主要是规划本身的原因由于技术、人员等多方面原因，上轮土地利用总体规划的编制过程、前瞻性与动态性以及科学性与操作性存在一定的问题，导致规划实施难度较大 １.规划编制过程不规范 土地利用总体规划编制速度缓慢，时间跨度太大，几年后完成的规划与实际土地利用相脱节；规划编制程序单向化，从上而下的土地利用总体规划编制，导致上下信息不对称，规划之间难以协调；规划编制过程公众参与不够，精英规划难以得到广大社会的认同与支持。
２.规划前瞻性和动态性不足 土地规划中存在许多不确定因素，是一个信息不完全的灰色系统而土地利用是一个不断运动的复杂系统，其发展也是一个连续的决策过程，因此，土地规划的制定也应该是动态的我国正处于经济社会快速发展时期，社会矛盾多发，新情况、新问题层出不穷，规划前瞻性不足然而，目前的土地利用规划缺乏动态的实施评估和快速修编机制，导致土地规划落后于经济社会发展，难以起到调控土地资源配置的作用 ３.规划缺乏科学性与操作性基础数据不由于上轮规划存在统计口径不一致、准确、专题研究不充分、指标分解不科学、规划弹性不足、可操作性不强的问题如建设用地安排不合理，造成规划目标难落实指标分解不合理，造成经济发展快速地区建设用地指标不够用，出现大量违法用地；而经济发展缓慢地区建设用地指标分配较多，土地利用粗放 （二）外部原因 这主要是土地规划在实施过程中的原因在土地规划的实施过程中，实施直接手段的束控无力与间接手段的引导缺位，是导致土地规划目标难以实现的重要原因 １.土地利用规划实施直接手段束控无力土地利用总体规划实施的直接手段即土地利用控制，也是传统手段主要包括土地用途管制、土地利用计划、建设用地项目预审、建设用地规划审查、土地开发整理规划审查、基本农田保护区审查等。
在我国，土地利用控制的约束力主要体现在对建设用地的控制上562009.10总第346期中国房地产 土地市场 违法用地的处理缺乏具有执行性和操作性的法律法规依据，最后的处理结果通常是罚款和补办手续，对于违法用地的个体不会造成过大的损失因此，“未批先建”甚至“私自建设”的情况比较普遍 ２.土地利用规划实施的间接手段引导缺位土地利用总体规划实施的间接手段，即引导手 自然段，指除直接行政干预外，政府为引导下级政府、人、法人和其他组织自发地按照土地规划目标进行土 地利用所采取的综合措施，主要包括财政、经济、舆论引导等一系列的政策和措施 土地利用中存在外部性、垄断和信息不对称的问题，仅靠市场难以实现土地资源的优化配置，需要靠土地利用规划这只“有形的手”来调控但是，在我国土地利用规划是政府为了克服“市场失灵”，对土 地资源进行优化配置而采取的行政干预手段，属于公 一是共政策范畴土地规划实施的主体包括两部分法人和其他组织地方政府，二是土地利用的自然人、 地方政府在土地规划实施中起着主导作用在实际操作中，土地利用总体规划的实施表现为企事业单位法人和自然人在政府的指导和监督下进行土地开发、利用或者土地整理复垦。
对于地方政府而言，存在与中央政府的博弈由于目前我国土地利用总体规划主要考虑全局的、整体的利益，对地方利益考虑较少尤其是建设用地和耕地的安排多是指令性的众所周知，建设用地开发有利于地方经济发展，也容易出政绩而目前财政上的分税制使得地方政府可以在完成上缴任务后获得相当大份额的财政剩余，这就使得地方政府建设用地开发时比较积极，相比之下，基本农田保护和土地开发整理复垦时就没那么积极了 因为涉及自身利益，地方政府必然在实施过程中主动或被动使用自己的权力，使得土地规划朝着有利于地方政府利益的方向发展目前我国没有明确违反土地规划行为应承担的法律责任，更没有一套可操作的法律法规来约束地方政府的行为这种情况下，“长、“规划跟着项目走”、“非法批官意志替代规划控制”地”等现象也就屡见不鲜了对于土地利用的微观主体而言，也存在违法成本低而守法成本高的状况我国建设用地的审批报件繁多、程序复杂、审批周期较长，据了解，一个建设项目各项审批手续完备需要盖５０多个章，至少需要１～２年时间才能完成而目前的土地规划实施监督中，对 市场经济条件下，应尽量利用市场机制，即政府能用“市场失灵”问题时，应尽量利用市场方市场方法解决 法。
只有市场无法解决时，政府才用行政干预的方法来解决而由于受计划经济体制惯性思维的影响，在土地规划实施过程中，我们习惯了行政为主导的直接手段，表现出过多的行政思维及行政干预，而忽视市场经济的基本规律如：指令性的下达耕地保护指标，缺乏相应的财政转移支付手段，使耕地保护者没有得到相应的补偿，建设用地开发者也不用付出应有的代价；现行的地价和税收政策难以发挥引导微观主体合理利用土地的作用等 在一定意义上，地方政府、自然人、法人和其他组织都是经济人由于经济人的行为选择是有限理性的，因此，在进行土地利用时，他们都会考虑利益利益关系是土地利用总体规划实施中问题的主要根源在缺乏经济引导的情况下，必然存在着许多“强调各自局部利益，忽视整体共同利益”的现象，使土地利用总体规划走样在宏观层面上表现为建设用地开发的冲动增强，耕地保护的积极性受到抑制，导致建设用地指标频频突破，耕地保护和土地开发整理目标难以实现；在微观层面上表现为土地节约集约利用方式得不到鼓励，而粗放的土地利用方式得不到限制，导致土地利用向粗放、低成本的方向发展，而不是向规划如：各地为扩大招商引资，发展使用方向和目标发展地方经济，争相“改善”投资环境（主要是降低地价、降低企业准入门槛、大兴开发区建设等），出现一方面建设用地指标被突破，一方面土地低效利用、重复建设、闲置率高的怪圈，使得土地利用总体规划的目标难以实现。
另一方面，我国土地利用总体规划编制历史不2009.10总第346期 57土地市场 长，社会参与度不高规划成果的公示、宣传推广工作相对薄弱，社会舆论引导不够，导致公众对土地规划的认知程度较差，加上法律意识淡薄，也在一定程度上影响了规划的实施 二、规划实施保障体系的构建 构建土地规划实施保障体系，必须内外兼修，束导并举，从以下三个方面入手 （一）加强土地规划科学技术研究 结合我国出现的新情况、新问题，深入研究土地利用总体规划理论和方法，完善规划体系和规划理论，规范规划程序，制定规划标准，改进规划方法和规划手段，不断提高土地利用总体规划的规范性、科学性、操作性特别是要深入规划预测方法的研究，提高预测结果的准确性；加强指标分解的理论与方法研可行；创新土地利用分区和管究，使指标分解更科学、 制规则（如本轮规划划定了允许建设区和有条件建设区，大大增强了规划的弹性和可操作性）；加强土地规划实施评估技术的研究，充分利用“３Ｓ”技术，实现土地规划实施的动态监测和评估，完善土地利用总体规划的快速修编技术 （二）提高土地利用控制能力 完善土地法律法规，加强土地规划方面的立法，建立国家级的土地规划法律体系，明确规划实施责任。
在国家法律法规前提下，制定操作性强的地方性配套法规尤为重要 严格土地执法，加强土地执法监督，建立全社会监督规划实施的机制，鼓励群众积极举报土地利用违法违规行为，使土地违法违规行为得到及时查处，形成“懂法规，知规划，举违法，保实施，促和谐”的良好社会氛围 严肃年度用地计划管理，根据土地利用总体规划确定的控制指标，科学分析预测，严密论证，合理安排年度用地计划 完善用地审批制度，规范审批程序，改革审批方式，简化审批手续，提高工作效率，最大限度地降低管理时滞带来的消极影响 建立土地规划实施监测、评价、调控运行系统，实现土地规划管理信息化，改变传统技术和管理模式，提高决策速度和决策的科学水平近期要加快“金土工程”建设，打造国土资源综合监管技术支撑平台 （三）创新规划实施引导机制 在土地规划实施过程中除了考虑全局的、整体的利益外，还必须考虑实施主体的局部利益，切实注重 利益的调配，引入竞争机制、激励机制，改革现行土地管理制度，进一步培育和规范土地市场，充分运用经济、财政、金融、税收杠杆对市场进行有效调节，引导土地合理利用，实现土地资源优化配置。
改革土地管理制度，如改革土地使用政策、实现指标跨区县调配等 深化财政制度改革，完善财政转移支付制度，制定适应不同地区的财政政策，如改革土地收益分配政策等 建立由第二财政到公共利益的土地储备制度，真正发挥土地储备制度对土地市场的调控作用，以促进各项规划指标的落实 健全土地税收政策，通过减免或增加税费政策，明确各种土地利用方式或用途差别，引导土地利用的微观主体自觉履行土地规划 完善土地金融，通过解决资金短缺，加快资金周转，促进地产经营市场化，优化资源配置这既是市场经济体制建设的客观要求，也是完善土地规划实施管理的一项重要内容 做“实”公众参与，宣传土地法律法规，让广大人民群众了解与其生产生活密切相关的土地利用总体规划的内容和要求，积极发挥舆论监督和引导作用，引导广大群众参与土地利用总体规划的实施过程 综上所述，要确保本轮土地利用总体规划的顺利实施，必须内外兼修、束导并举，构建以技术为支撑、以法律为保障、以经济为主导、以行政为辅助、以公众参与为基础的具有中国特色的土地规划实施保障措施体系参考文献 １.王万茂.规划的本质与土地利用规划多维思考.中国土地科学.２００２.１６ ２.董祚继.中国现代土地利用规划理论、方法与实践.中国大地出版社.２００８ ３.杨志勇张馨.公共经济学.清华大学出版社.２００５４.孟晓晨赵星烁.中国土地利用总体规划实施中主要问题及成因分析.中国土地科学.２００７.２１ ５.严金明.土地规划立法的导向选择与法律框架构建.中国土地科学.２００８.２２ 李求军/责任编辑582009.10总第346期中国房地产 第二篇：规划实施的保障措施XX省国土规划（2006-2020年）第十章规划实施的保障措施 第十章规划实施的保障措施 要充分认识推进XX省国土规划实施的重大意义，切实加强对规划实施的组织领导，完善规划实施机制，保障规划顺利实施。
1建立协调机构和机制 建立健全国土规划的组织机构，由省人民政府组织成立多部门、各地方参加的规划委员会，或者在现有的城乡规划委员会中增加履行国土规划管理的职能该机构向省人民政府负责，对具有区际意义的城市定位、工业项目布局、生态环境保护、基础设施共建等重大事项进行审议、协调和监督针对各地区、各部门在空间规划方面的分歧和矛盾，举行联席会议审议并进行裁决聘请专家组成规划委员会顾问组，对需要提请规划委员会审议的事项，提供咨询意见并作为决策参考 2做好与其它规划的协调 加强国土规划与各项规划的协调，特别是与主体功能区规划、城镇体系规划、产业布局规划、生态建设规划等规划的协调在国土综合功能区域划分方案指引下，统筹全省国土生活、生态和生产空间建设重点等内容的空间落实建立和完善规划实施的专家咨询制度和部门协调机制，加强规划的协调、咨询和论证工作，提高规划决策的科学化和民主化水平在协调过程中，规划之间要相互参考和借鉴，避免原则性、根本性冲突对有分歧的地方要进行充分的论证，在得到相关规划主管部门的认同下，对本部门规划进行调整对仍有争议的事项提请规划委员会进行协商或仲裁在达成一致后，进行部门会签和社会公示，在全省范围内形成一个统一的规划体系。
110XX省国土规划（2006-2020年）第十章规划实施的保障措施 3纳入绩效考核政策体系 把国土规划的实施情况作为地方政府落实科学发展观的评价指标体系的一部分各级政府应按照全省国土综合功能区划和功能定位，履行好发展经济、保护环境和提供公共服务的职责，自觉把国土空间的开发转入科学发展的轨道对于优化类国土功能区，要着重考察干部和地方政府的投资环境改善程度、经济增长方式转变程度、产业结构升级程度、以及自主创新能力增强程度等指标对于发展类国土功能区，要着重考察干部和地方政府的产业配套和承接产业转移的能力、控制耕地总量的执行能力等指标对于保护类国土功能区，要着重考察干部和地方政府的水源地和林地等重要生态功能区的保育水平、基础设施建设和公共服务供给的均等化水平、人民生活改善水平等指标 4实施差异化土地政策 完善最严格的耕地保护制度和生态环境保护制度，建立节约集约用地约束机制和引导机制，对不同类型国土功能区实行严格分类的土地用途管制全省和跨地区的土地使用项目，其土地使用功能合理与否须经省国土资源厅依据国土规划审核各地市用地项目功能须经当地国土资源部门依据国土规划审核。
设立区域产业用地门槛，通过价格和税费调节机制，遏制土地粗放浪费，鼓励开发使用未利用地和废弃地针对XX省国土功能分区的具体特征和土地开发利用的差异性，对优化类国土功能区要实行更严格的建设用地增量控制措施严格限制新设开发区的数量和面积，提高单位土地面积的产出效益优化独立工矿用地、城镇和农村居民点用地，增加园地、林地和牧草地等用地对发展类国土功能区要适当扩大城镇和农村居民点用地，积极保护耕地、园地、林地和牧草地对保护类国土功能区要实行更加严格的土地用途管制，巩固园地、林地和牧草地，限制独立工矿用地 111XX省国土规划（2006-2020年）第十章规划实施的保障措施 5完善区域政策体系 完善人口、产业、投资和财税等区域政策，是促进空间均衡开发、区域协调发展的重要基础人口政策要按照人口转移战略的要求，鼓励在珠三角和两翼沿海重点发展区和韶关适度发展区有稳定就业和住所的外来人口定居落户，完善外来务工人员的社会保障，有序引导珠江三角洲（核心）优化提升区的人口增长产业政策要引导珠江三角洲（核心）优化提升区转移占地多、消耗高、污染重的一般加工业和劳动密集型产业，提升产业层次空间均衡开发必须以实现国土综合功能分区和公共服务均等化为原则，完善投资政策和财税政策，加强生态环境约束的作用，实施必要的生态补偿措施和投资政策倾斜。
投资政策要支持两翼沿海重点发展区域基础设施建设，尽快改善投资环境，增强产业集聚和人口集聚的能力财税政策要向北部生态安全保障区的公共服务设施建设和生态环境建设倾斜发挥生态环境的约束功能，引导北部生态安全保障区等发展绿色产业，限制不符合功能区定位的产业发展鼓励生产和生活条件较差的山区人口自愿、平稳、有序地转移，缓解人与自然关系紧张的状况建立健全基本农田和耕地保护经济补偿政策，对承担保护耕地和基本农田责任的农村集体经济组织和农民给予一定数量的经济补偿 6健全监测评估系统 建立健全规划实施监测和定期评估制度实行专项检查与经常性监督检查相结合，通过卫星遥感等先进技术手段扩大规划实施情况的监测范围，及时制止违反国土规划的行为每年完成监测评估报告，定期公布各地规划执行情况根据规划执行情况和监测结果，对规划修订提出意见和建议完善监测评估信息平台建设，推动规划实施中信息采集和管理、动态过程监测和模拟、规划修编的辅助决策完善省、市、县三级国土规划主要指标动态监测的衔接与国土数据的查询、分析和管理，实现国土规划数据的日常采集、 112XX省国土规划（2006-2020年）第十章规划实施的保障措施 汇总、传输、管理和共享，包括与其它部门的数据共享、政府不同部门管理系统的对接。
7加强国土规划的宣传 组织广大干部和群众开展国土规划学习讨论活动组织编写相关学习材料，抓紧制定学习讨论活动实施方案，使之纳入争当实践科学发展观的排头兵的一项重要内容对照检查各地区、各行业规划同国土规划的差距并进行调整通过电视、互联网、报纸等多种媒体向社会公布和宣传规划，使全社会认识国土规划，完善社会监督机制，鼓励公众积极参与规划的实施和监督 XX省国土规划（2006-2020年）是XX省率先全面建成小康社会和率先基本实现现代化进程中的重要规划要以实施规划为契机，动员广大干部和群众，振奋精神，解放思想，开拓创新，努力奋斗，为实现全省国土规划总体目标，开创新局面，建立新业绩，铸造新辉煌 113 第三篇：关于我国农村社会保障体系构建的思考关于我国农村社会保障体系构建的思考 【内容摘要】 农村社会保障体系的构建和完善是促进农村社会经济不断发展的“稳压器”，是农民安居乐业、全面实现小康社会、努力构建和谐社会的物质保障就在今年的全国两会就公众关注的热点问题展开调查结果显示：“社会保障”问题仍然高居榜首本文试图通过分析现行农村农村社会保障体系中存在的问题以及建立健全农村社会保障体系的重要性，并借鉴国外构建农村社会保障体系的宝贵经验有针对性的提出了一些切实可行的解决措施，为构建人民满意的社会会保障体系努力奋斗。
关键词：农村；社会保障体系；重要性；启示 一、我国现行农村社会保障体系存在的问题 从建国以后，我国逐步建立起的社会保障先天性的存在着二元结构，对党政机关、企事业单位和城市居民实行的是较为完整的保障政策和措施，而对农村居民则长期没有给予充分的关注，使他们长期被排除在社会保障体制之外，处于社会保障体系的“边缘化”状态 （一）我国农村社会保障制度不完善，覆盖面窄、发展不平衡 我国农村社会保障体系主要包括养老保障、医疗保障与生活保障三部分这三部分由于缺乏完善的社会保障制度，长期处于孤立的状态，农民的各项保障始终得不到解决和政策的落实社会保障制度，是通过国民收入的分配和再分配，以达到保障社会成员基本生活权利、维护生活稳定、实现生活公平为目的，是市场经济健康运行的重要保证但数据统计显示，占全国80%左右农民的社会保障费支出占全国保障费总支出的11%，而占人口不到20%的城镇居民社会保障费支出占总支出的89%，可见，农村与城市人口享受的社会保障待遇极不平衡此外，农村社会保障体系建设在各地的发展也很不平衡，经济发达地区与欠发达地区农村社会保障水平呈现严重的非均衡态势。
东部沿海发达地区的很多农村大部分都建立了较为完善的社会保障体系，而贫困地区的现状就不容乐观了 （二）政府资金投资力度不够，筹资渠道单一 现阶段，我国农村社会保障最突出的问题就是社保资金短缺，来源渠道狭窄，资金短缺问题已成为制约农村社会保障工作的重要瓶颈在农村社会保障资金筹集方面，我国一直实行的是“个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持”的原则据有关研究表明，在我国农村约有1.4亿的人群因收人低于488元而尚不足以维持其基本的食品消费，更不用说支付大量的医疗费用国家虽然已经加大了社保的投入力度，但远不及农民对社保资金的需要，社保资金增加的幅度远低于物价的上涨速度 （三）缺乏适度的监管机制和法律保障 我国农村社会保障的管理从机构上来看，呈现出“多龙治水”的现象，部分地区在国有企业工作的农村职工社会保障统筹归劳动部门管理，医疗保障由卫生部门和劳动者所在单位或乡村集体共同管理，农村社会养老和优抚归民政部门管理，由于这些部门所行使的职责和任务不同，看问题的角度也不同，致使各部门之间权责不明确、分工不合理，又缺乏相互的监督机制，造成办事效率低下，农 民的利益得不到切实保证。
从农村的社会保障基金来看，缺乏有效的监督农村的社会保障基金由各级地方政府的下属机构来征缴、管理和使用，三权集于一身，当地的管理部门任意挪用、挥霍甚至贪污资金的现象时有发生，严重影响了保障资金的正常运转，损害了农村居民的切实利益从法律的层次上看，目前尚未形成具有普遍意义的农村社会保障体系的法律框架，使农村社会保障工作无法可依，无章可循，治理效率低下 二、建立健全我国农村社会保障体系的重要性 自2001年我国正式加入世界贸易组织以来，人们对于“三农“问题的重视程度显得越发的突出，人们已经认识到，农民问题依然是我国的根本问题农民问题解决不好，将会影响我国经济的发屣和整个现代化进程，农村社会保障体系建设的严重滞后，已成为我国社会保障制度发展的最薄弱环节，严重制约了农业的发展和农村社会的进步，影响到农村经济发展与社会稳定农村社会保障作为“农村社会安全网或社会稳定器”，在构建农村和谐社会及推动社会主义新农村建设过程中具有不可替代的重要作用 （一）维护社会稳定，促进社会公平的需求 农村社会保障体系是我国整个社会保障体系的重要组成部分中共十六大明确指出：建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系，是社会稳定和国家长治久安的重要保证。
建立健全社会保障体系是实现社会主义和谐社会公平正义的手段，我国是社会主义国家，国家的本质和最终目的就是解放和发展社会生产力，消灭阶级和剥削，实现人的全面发展和社会全面进步建立健全社会保障制度，有利于促进社会生产力的发展，增进社会福利，从而维护社会稳定、促进社会公平 （二）有利于加快全面建设小康社会、构建和谐社会的进程 构建和谐社会需要建立健覆盖全社会的社会保障制度，而农村社会保障制度是中国社会保障制度中不可缺少的内容构建社会主义和谐社会，是我们党从中国特色社会主义事业的总体布局和全面建设小康社会的全局出发提出的重大战略任务，反映了建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家的内在要求，体现了全党全国各族人民的共同愿望健全和完善社会保障制度是构建社会主义和谐社会的必然要求 （三）推动社会经济市场经济健康运行的前提条件 中共十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：建立多层次的社会保障体系，对于深化企业和事业单位的改革，保持社会稳定，顺利建立社会主义市场经济体制具有重大意义社会保障是市场经济健康运行的稳定器，农村社会保障体系建设的成效与农村居民幸福安康息息相关，是关系民生和国家稳定发展的重大战略，对于推动社会主义农村经济建设具有巨大的积极作用。
改革开放以来，我国的经济持续快速增长，人民生活水平不断提高，但2008年出现的全球经济危机，使身处经济全球化中的中国也受到了强烈的冲击，最直接的表现就是我国的gdp出现了一个近五年以来少见的低增长态势为此，国家和政府采取了许多相关的解决措施，扩大内需就是其中的一种，用本国内在的消费能力来调整投资结构和产业结构，并最终带动经济持续健康增 长在我看来，扩大内需最有效的手段就是在我国建立健全社会保障制度，用完善的社会保障制度提供给民众最大限度公平感和安全感，切实解决民众最关心的医疗问题、教育问题、养老问题、住房问题，尽可能地解除民众的后顾之忧，那么民众才会有更多的时间和精力积极地投身于经济建设，努力大力发展社会主义市场经济才有了更可靠的保障，才能不断地推进社会主义市场经济健康稳定运行 三、我国社会保障体系构建的创新性思考 渐健全和完善，社会保障的法律体系渐趋完备，养老保险制度改革取得重大进展，医疗保险制度改革全面启动，完善城镇社会保障体系取得初步成效，但由于国家和政府对于农村居民的社会保障问题重视不够，政府保障金投资力度小，筹集渠道单一，没有进行合理的监督和管理等一系列原因，使得我国农村的社会保障体系构建缺乏有力的支撑。
为此，针对现行农村社会保障体系中存在的问题，为加快建立健全完善的农村社会保障体系，特提出了一些创新性的解决措施： （一）建立健全社会保障制度，统筹城乡均衡发展 社会保障制度，是国家通过立法的形式，对公民因年老、疾病、伤残、孤寡、事业、死亡及灾害造成生活困难时，为其基本生活安全提供保护的一种体现社会调剂功能的制度安排邓小平同志曾指出，我国社会保障体系的建立就是居者有其居，能接受免费公共教育和医疗保障，基本生活需求能得到满足胡锦涛总书记也说：“群众利益无小事凡是涉及群众的切身利益和实际困难的事情，再小也要竭尽全力去办”现阶段制约我国农村全面建设发展的因素就是各地农村经济社会发展呈现明显的差异性和不平衡性以及由此产生的社会保障相对滞后，事实表明，只有建立健全完善的农村社会保障制度，促进城乡经济的均衡发展，以城市带动农村，农村促进城市，减少城乡差距，破除二元结构，实现城乡经济一体化发展，才能更好地实现好、维护好最广大人民的根本利益，体现全心全意为人民服务的宗旨 （二）加大政府投资力度，拓宽农村社保资金来源渠道 社保资金来源需广辟融资渠道，通过多种形式筹措农村社保资金。
除农民个人负担外，国家财政、用人单位、社会及个人资助、社会福利设施、民间捐赠机构等都可以成为社保资金的有效来源建立广泛的农村社会保障体系，必然要以雄厚的资金作为基础没有充足的资金保证，建立完善的社会保障体系只是一纸空话，因此，一方面中央财政、地方财政需要适当调整财政支出结构，提高社保资金支出比例，加大对农村社保资金的投入同时，中央财政、地方财政要明确各自责任和投资分配比例另一方面，也要鼓励和引导参保人员积极缴纳社会保险费，鼓励社会捐赠，减少政府的财政压力，起到“抑富济贫”的作用，有利于构建统一和谐的社会保障体系 （三）加强农村社会保障体系的管理机制和法律监督体系 社会保障制度是一项复杂的经济制度，要使其在我国农村顺利实施并发挥积极作用，就必须保证其规范性和相对稳定性，而这只有加强法律的监督力度才能做到因此，加强农村社会保障的立法，是建立农村社会保障制度一个不可忽视 的因素一方面可以通过一些法定的机构促进社会保障的发展，另一方面可以建立建立严格有效的监督制约机制，保证社会保障制度的有效贯彻执行 四、国外社会保障体系构建的经验对我国的启示 综观世界各国经验，社会保障体系建设总是与经济社会的发展变迁紧密联系在一起的。
建立健全的农村社会保障制度是发展社会主义市场经济的客观要求，但我国的农村社会保障制度起步晚、标准低，与发达国家相比还存在较大的差距，在这种情况下积极借鉴发达国家的经验教训，具有重大的意义 （一）坚持以人为本的科学发展观，建立人民满意的社会保障体系 我国社会保险体系包括社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚四个方面，如何实现好、维护好、发展好社会保障这个最广大人民的根本利益，是检验中国共产党执政能力和执政水平的试金石2011年12月29日，中共中央政治局委员、国务院副总理张德江在全国人力资源和社会保障工作会议上强调：要加快覆盖城乡居民的社会保障体系建设，积极推进新型农村社会养老保险制度和城镇居民社会养老保险制度全覆盖，继续完善各项社会保障制度及相互衔接，推进解决社会保障历史遗留问题，更好地保障和改善民生这体现了党和政府对人民群众的关心，顺应了人民群众日益增长的物质和文化生活需要，为建立健全人民满意的农村社会保障体系提供了坚实的物质保障 （二）强化政府职能，充分发挥社会保障“稳定器”功能 农村社会保障制度以确保广大农民的基本生活条件为目标和宗旨，具有非盈利性、普遍性的特点，这一性质决定了承担农村社会保障职责的主角是政府。
各级政府应将扩大农村社会保障覆盖面列入本地区经济和社会发展的规划中，切实增强农村社会保障建设的紧迫感和责任感，确保农村社会保障的顺利发展目前，我国仍处于社会主义的初级阶段，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的物质文化需要和落后的社会生产之间的矛盾，要建立覆盖全社会范围、保障水平较高的社会保障体系还需要经过一个不断发展的过程，各政府相关部门也应该充分发挥各自的效用，强化政府的社会职能和公共管理服务职能，加大政府扶植力度，为建立完善的社会保障体系提供可靠地物质保障 （三）制定合理的农村社会保障制度实施原则 完善农村社会保障制度，需要结合中国的国情、农村社会经济的特点以及未来的发展方向，制定合理的农村社会保障制度实施原则首先，社会保障要遵循与社会经济发展相适应的原则社会生产力发展水平决定了建立社会保障制度必须从社会经济发展的实际水平出发，防止社会保障成为经济发展的包袱和障碍；其次，社会保障要遵循公平和效率相结合的原则要实现社会的公平正义，必须将社会产品进行合理的分配，初次分配注重效率，主要通过发挥市场的作用，再次分配注重公平，主要通过加强政府对收入分配的调节功能建立社会保障体系，保护弱势群体的基本权益，有助于社会公平。
再次，农村社会保障应坚持因地制宜的原则在规划农村社会保障体系时应从当地的实际情况出发，量力而行，坚持社会保障的循序渐进，稳步发展最后，坚持自愿的原则，在沿海等有条件的地区先开展试点，取得经验之后再进行推广，从而确保农村社会保障制度的健康发展 参考文献： ①王琼沈道权中外农村社会保障制度的项目比较研究【j】 广西社会科学，2006，1②吴新华油强我国农村社会保障体系现状及对策研究【j】 管理观察，2010，5③张启龙 关于我国农村社会保障制度创新的思考【j】 商业研究，2007，6④吕保利加快建立农村社会保障体系问题探析【j】 黑龙江对外经贸，2011，1⑤高新才中国发展之魂·经济篇【m】 甘肃文化出版社，2004，94 第四篇： 九、土地利用规划实施保障措施研究思路和要求◆土地利用规划修前期工作培训授课材料之九 土地利用规划实施保障措施研究思路和要求 主讲人：薛永森邓红蒂全国土地利用规划修编工作委员会 2005年9月 提纲 内容提要 一、研究目的与任务 （一）目的意义 （二）主要任务 （三）有关要求 二、研究的主要内容 （一）国内现状 （二）其他国家和地区经验 （三）研究重点与方向 一、研究目的与任务 （一）目的意义 1、研究制定实施保障措施是土地规划编制工作的重要组部分 规划本质上就是确定目标并围绕目标制定措施付诸实施的过程。
土地利用规划编制工作不仅包括确定规划目标和制订规划方案，同时还包括围绕规划目标和方案研究制定规划实施的机制和措施规划方案与实施政策机制密切结合，才能确保规划的有效实施 2、制止保障措施是保证规划实施的重要于段 经过依法、科学民主决策确立确立的土地利用总体规划，建立起了各方面相互制约、共同遵守的规范，为规范和制约人们的土地利用活动提供了依据 通过行政、法律、经济、科技等手段，保证规划所确定的规模、结构、布局等在空间上和时间上得以实现 没有健全的实施保障措施，不切实加强规划实施管理，规划确定的目标、任务就很难实现缺第3页） 由于规划实施的保障措施不够完善，在一定程度上影响了耕地保护、建设用地集约利用等重要目标的实现 因此，在新一轮规划编制和规划实施中，有必要强化和健全规划实施保障措施 （二）主要任务 国办发32号文件指出，要研究如何强化规划管理的保障措施，要按照加强土地用途管制的要求研究土地利用规划，计划在用地规模，机构，布局和时序上进一步发挥调控和引导作用的保障措施，提出确保土地利用规划有效实施的政策、制度、机制和办法 曾培炎副总理在全国土地利用规划修编前期工作会议上指示，“要采取法律、经济、行政、科技等综合手段，从机制、制度上保障规划实施”。
1、研究制订规划实施的法律措施 部要抓紧（土地管理法》修订的准备工作，同时尽快完成（土地利用规划条例》的研究起草：各地也要结合实际，制定土地利用规划的地方性法规规章 2、研究保障规划实施的行政措施 研究改进规划实施管理模式，加强和改进土地利用年计划、建设项目用地预审管理，探索城市建设用地增加与农建设减少相挂钩的机制等等 3、研究保障规划实施的经济措施探索建立和完善规划施激励机制，经济手段促进规划目标的落实 4、研究保障规划实施的监督机制 研究建立耕地保有量和基本农田保护面积考核制度，研究规划实施的公众参与和监督制度的具体实现方式等等 5、研究保障规划实施的科技措施 加快土地利用规划管理信息化建设，对规划实施情况进行动态监测，提高规划管理科技水平等 （三）有关要求 1、规划实施保障措施研究既要落实现行法律法规的有关规定，也要有所创新规划实施保障措施研究要以现行的法律法规为基础，也要适应完善社会主义市场经济体制的要求，更新土地规划管理理念，逐步建立以规划管制、计划调控为核心的土地规划管理制度体系 2、规划实施保障措施研究既要体现国家上地规划管理的基本要求，也要与各地土地行政主管部门的职能和行政管理体制改革相适应。
在落实国家有关法律法规的前提下，根据实际情况研究提出确保规划有效实施的地方性法规、条例、政策、制度机制和办法，建立完善规划实施监督机制和考桉体系，探索土地利用规划许可制度和规划实施激励机制 3、规划实施保障措施研究既要保证规划确定的各项目标的实现，也要建立适应社会经济发展客观实际调控规划的机制 规划实施是一个长期的过程，应根据规划实施不同阶段实际情况进行调整，结合规划管理信息化建设，研究建立规划实施的动态监测、评价和管理的保障体系 研究的主要内容规划实施保障措施从内容来分可分为秩序手段和过程手段两种秩序手段旨在维护和改善规划实施秩序，如通过制定规章制度，颁布法律或法规来建立规划实施的制度和机制，为规划实施提供一个大框架，即建立健全法律、规章、标准体系，明确规划实施的基本原则如规划许可、年度计划、用地预审、规划审查、目标责任制等制度，形成规划实施的基本框架 过程手段是指规划实施过程中根据客观实际对具体的实施政策、规划指标（标准、规模、布局等）进行调整，从而实现规划目标的一系列措施和方法建立适应社会经济发展变化的规划实施政策、机制，在遵循规划管制、强化计划调控的原则下，采取一定的行政措施、激励机制，如城市建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩、土地整理新增耕地折抵建设用地指标，以及，周转”，“置换”等政策，保障规划调控土地利用规模、结构、布局等门标的实现。
二、研究的主要内容 （一）规划实施的法律手段 （二）规划实施的经济手段 （三）规划实施的行政手段 （四）规划实施的社会手段 （五）规划实施的技术手段 （一）规划实施的法律手段 规划实施的法律手段足指建立健全规划实施的法律体系，明确规划实施的法律地位，理顺与相关规划的关系，建立规划实施的基本制度，确立规划实施的基本原则其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管者和用地单位的行为，通过建立以保障规划实施基本法律为心，专项法规和地方法规相配套的法律体系，保障规划的顺利实施 1、国内现状 为保证规划的实施，国家制定了保障规划实施的基本律和相应的配套法规 《土地管理法》单设第三章“土地利用总体规划”，大大提高了土地利用总体规划的法律地位 根据《土地管理法》，国家制定了（土地利用年度计划管理办法）、《建设项目用地预审管理办法》、《建设项目用地审查报批管理办法》，确立了以年度计划、用地预审、规划审查为主体的规划实施制度 《土地管理法》及其一系列的配套法规，不仅确立了规划实施的基本制度，也使其能够与其他涉及土地开发利用的各种规划相衔接，为保证规划的实施打下了很好的基础。
1、国内现状 各地在探索规划实施的法律保障方面也有很多好的做法，在建立地方性规划实施的法规方面做了很好的探索XX省2002年初颁布实施了《XX省土地利用总体规划实施办法对土地规划公告、建设用地预审、土地利用年度计划管理、设用地规划审核、城市规划和村庄集镇规划土地利用审核、农业结构调整及生态建设等活动做了明确的规定，并要求计划、农业、水利、林业、交通、城市规划等部门配合国土资源行政主管部门做好土地规划的实施工作，同时对违反土地规划行为的检举、控告、奖励等也做了明确规定，使规划管理有章行 XX省制定了《土地利用总体规划实施管理办法》、《建设用地预审办法》等XX省制定下发了《土地利用总体规划局部调整与修改的若干意见》，明确了规划调整与修改的原则、概念界定、适用范围、审批程序、报批材料以及报批后规划档案的更新这些地方性法规有力地促进了规划的实施 2、存在的问题 一是规划的法律地位有待进一步提高规划的权威性、严肃性不够，规划实施评价、监督机制不完善，随意调整规划，违反规划、计划批地用地的问题仍然比较严重 二是尚未形成完整的土地利用规划法律法规体系，特别是缺少土地利用规划的专门法律和地方法规，规划管理的一些基本制度没有通过法的形式予以明确。
三是现行法律法规有关土地利用规划的规定比较原则，有的规定操作性不强如，省、市政府按权限修改规划，是否可以调整基本农田保护区位置（如果可以调整，则使占用基本农田必须报国务院批准的规定被架空，如果不可以调整，省、市政府按权限修改规划的规定在许多情况下形同虚设） 四是规划执行难、执法不力的问题仍然比较突出违法成本低，甚至明受罚暗得利，是违反规划批地用地难以从根本上遏止的重要原因 3、其他国家和地区经验 为保障规划实施，世界上许多国家都建立了以基本法为核心，专项法、区域法相配套的法律体系早在19世纪英国政府就制定了有关土地规划和城镇发展规划的法规，到目前为止，已经形成了完整的土地规划法规体系，这些法规明确了政府规划当局的行政职责，实施程序和办法韩国自1961年以来，逐步建立了规范国土综合规划、地域规划和部门规划的编制、审批以及执行的法律体系 （1）基本法律：《宪法》、《国土基本法》； （2）（2）专项法规：《国土综合规划法》、《国土利用法》、《城市规划法》； （3）地域规划有关的法律：如《促进特定地区综合开发特别措施法》、《首都圈整备规划法》、《开发限制区域的设置及管理特别措施法》等； 韩国政府还注重将重要的国土规划与国土规划举措以总统令或公告的形式予以颁布，以增强其权威性，这些也构成为国土规划法规的一部分。
4、研究的重点与方向 由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强由此导致在实际管理中，遇到具体问题处理措施往往无法可依我国十地管理法规和政策改革发展趋势，将注重制定专项法规在国家级专项法规制定之前，地方可先制定出地方性土地管理的专项法规，以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依 土地利用规划实施管理保障体系中的法律保障建设应包括两个层次 一是要建立涉及规划及规划实施管理的国家级法律和与之配套的专项法规，主要有《土地利用规划法》、《土地利用规划条例》、《土地利用规划实施管理条例》、《土地用途分区管制规则》等，以此明确整个国家有关规划实施管理的目标、方针和实施规划的根本性法律依据； 二是各地应在遵循国家法律法规的前提下制定可操作性强的地方性配套法规，如规划实施条例或办法，提出有关规划实施机构管理程序、实施效果评价监督管理、规划调整、违反规划的强制措施等具体规定来保证各级规划的落实 （二）规划实施的经济手段（差12页上半部分） 1、国内现状 在国家实施的基本政策基础上，各地纷纷出台了规划实施激励机制，在保证规划实施的前提下，对土地整理折抵、置换、周转、挂钩等政策方面进行了大量的探索。
XX省在全国率先推行了土地整理折抵建设占用耕地指标和折抵指标在全省范围内易地有偿调剂使用政策，一定程度上促进了全省的土地整理和标准农田建设，也解决了经济建设需要用地与资源不足的矛盾 XX省XX县区在实施“三个集中”时，以规划为龙头和基础，以产业发展为支撑，以综合配套的政策措施为保证，既加速了城乡一体化进程，也促进了规划的实施先后制定了十多项配套政策和大量措施，内容涉及拆迁安置、失地农民培训、就业、子女入学、低保、社保、合作医疗、户籍管理、社区管理以及规划、土地、财政、投资、行政审批等许多方面 2、存在的问题 目前我国所采取的经济措施总体上还比较欠缺，不够全面、系统，调节作用有限 一是规划与市场缺乏有机结合，建设用地的市场配置比例较低，市场配置土地资源的基础作用尚未充分发挥； 二是建设占用耕地成本和补偿标准总体偏低，新增建设用地土地有偿使用费收缴制度，在一些地方没有得到严格执行，使原本主要依靠经济手段遏制建设用地外延扩张的努力未能取得预期成效： 三是一些地方尝试采取建设用地指标置换周转、易地有偿调剂以及易地开发、易地代保等办法和措施，以解决地区之间经济发展与土地供给不平衡的问题，但是这些办法和措施由于不够规范，在有的地方客观上诱发了多占地、占优补劣等问题。
3、其他国家和地区经验 通过财政资助和灵活多样的税收、金融手段落实土地规划目标，是很多国家通行的规划实施办法法国采取补贴、奖励制度和优惠的税收政策，建立各种开发基金和奖金等措施，鼓励国土整治和土地规划中开发项目的执行，并通过补贴或减免税收等措施吸引社会企业参与土地规划项目的实施；韩国，一方面通过实施扩大综合土地税制、开发者负担制、宅基地面积上限制度、土地超过收入税制度等，为规划实施创造良好的条件：另一方面为保证国土建设综合规划的实施，采取推进战略，并在政治方面和资金方面给予支持韩国对符合规划的土地利用，国家进行相关公共设施的配套建设，对无规划的土地利用采取禁止提供公共服务的方式，使不合理利用土地的土地所有者最终得不到利益 4、研究的重点与方向 我国社会主义市场经济体制已初步建立，制定和实施土地利用规划要充壬考虑经济规律，自觉运用经济机制把积极的经济手段与政府的规划意图、社会的整体利益结合起来，制定出适用于刁；同地区、时段的经济政策，为规划实施创造良好氛围 国家要完善保障规划实施的宏观经济政策，如建立和完善土地利用税收调节体系，提高新增建设用地的门槛，提高存量土地保有成本，促进存量土地节约集约利用，以及规范农用地转用行为，防范不合理扩张用地；规范财政转移支付方式，加大对农用地的建设力度，提高土地使用者保护耕地的积极性等措施，引导土地利用行为朝着规划确定的目标发展；加强土地市场建设，建立健全土地收购贮备和土地基金制度，利用地价与土地收益分配政策调节土地供求等。
地方要在完善国家确定的经济政策基础上，在保障规划实施的前提下，积极探索促进规划实施的激励机制研究制定有利于促进土地节约集约利用、有利于统筹城乡与区域用地、优化土地利用结构的经济措施，探索土地整理折抵、建设用地置换、农村建设用地减少与缄镇建设用地增加相挂钩等机制解决建设用地指标“时空”不匹配的问题 （三）规划实施的行政手段 土地利用规划作为一项国家措施和政府行为，仍需要依靠行政组织运用行政手段采用命令、指示、规定、制度、计划、标准等行政方式来组织规划的实施其主要功能在于为规划实施提供良好的环境，规范和约束土地管理者和用地单位的行为，保障规划的／顷利实施它属于非经济的长期管理手段，其优点在于集中统一管理，具有较强的针对性，手段比较灵活，缺点是容易导致行政权力的滥用 1、国内现状 根据《土地管理法》和其他相关法律法规，在规划实施过程中逐步建立了规划实施责任制、土地利用年度计划、建设项目用地预审、建设用地报批规划审查、土地利用规划的监督检查等制度，在土地管理中发挥了重要作用有效地引导、调控和规范城乡土地利用，促进了土地资源的集约合理利用和耕地特别是基本农田的保护。
各地在落实土地利用规划基本管理制度中，还根据本地实际进行了大量的探索，完善了规划实施制度，并在土地管理中发挥了重要作用 XX省根据《XX省建设项目审批中用地规模控制管理试行办法》，在现有项目审批、规划选址以及土地手续办理流程中，进一步强化了土地预审工作 XX省在年度计划的管理上，制定了《XX省实施土地利用计划管理办法的规定》，根据四川实际规范了土地利用年度计划的编制与下达，使用与管理的操作办法XX省人民政府下发了《关于加强建设项目用地预审工作的通知》，对于用地规模大、用地情况复杂的建设项目，还需委托有资质的中介机构按预审的有关要求对项目进行预审，提出预审评估报告 XX省进行了计划指标体系改革，将闲置土地消化利用指标、城市经营性房地产开发指标和重点口子镇农地转用启动指标纳入年度计划 XX省建立了土地利用计划前置管理的模式，所有建设用地项目在用地报批前，都必须取得国土资源部门核发的《土地利用计划通知书》，方可申请用地，无土地利用计划的建设项目，一律不予批准土地XX省将土地利用总体规划的实施管理纳入各级政府的国土资源管理目标责任制，由省政府向设区市政府，设区市政府向县政府逐级下达责任书，并每年组织考核，有力强化了各级政府和领导的土地规划意识，树立了规划的权威。
2、存在的问题 一是计划管理体制没有理顺年度计划指标的设置、编制方法不够完善，省级以下计划的内容未能适应管理需要；计划下达的方式需要调整；一些地方重编制轻实施，缺乏执行管理的有效手段，使事前调控变成事后统计；计划确认、台帐管理和执行情况报告制度在很多地方没有落实；指标结转管理不够规范，一些地方存在计划外用地、超计划用地现象 二是建设项目用地预审工作介入滞后，许多地方没有按照法律规定在建设项目可行性研究阶段或核准过程中进行预审，影响到预审。
