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土地收购价格及其评估 主讲人： 朱道林 土地收购储备制度 土地收购 土地整理 土地储备 土地银行 概念的理论界定 概念的实际要求：通过概念界定，明确业务范 围 土地储备与土地银行应该是两个概念 土地收购储备的性质 谁进行土地收购储备 政府 一般经济主体 土地收购储备的性质 政府行为，具有一定的强制性，主要满足公共目的 企业行为，以赢利为目的 土地收购储备机构的性质与体制 政府事业单位，或具有政府职能的机构 政府独资的企业单位 社会上一般的经济主体能否进行土地收购储备 目标与功能 土地收购储备的目标 垄断土地出让一级市场 控制土地供给，宏观调控土地市场 “ 一个池子储水，一个笼头放水 ” 促进城市土地合理利用 土地收购储备的经济功能 ？ 增加政府财政收入 防止土地收益流失 公共管理目的与经济目的的协调问题 范围 土地收购储备的范围 1. 收回国有土地使用权 为公共利益需要使用的土地 为实施城市规划需进行的旧城改造 使用期限届满的土地 单位灭失、公铁路报废等无人使用的土地 没收的违法用地 2. 优先购买国有土地使用权 3. 征用农村集体土地 是否所有出让的土地都必须要经过收购储备 收购方式 土地收购的方式 征用 收回 收购 置换 土地整理：拆迁，改造 土地出让：收购土地卖出 实践中的误区 1. 土地收购储备的目标到底是什么 是宏观调控市场，还是政府积累资金 2. 土地收购储备中心的性质如何定位 3. 土地收购储备中心是否是唯一的收、储、让主体 4. 土地收储中心与政府土地管理部门是什么关系 5. 是否必须所有的土地都必须先收储再出让 6. 土地收储资金压力巨大如何实现控制供给 7. 只有当出现买地人时再收储是否合理，是否必要 8. 土地收购储备与经营城市的关系 经营城市是追求公共目的，还是追求政府收益 实践中收购价格的确定方法 实践中不管采用哪种收购方式，收购过程中的 经济关系均具有补偿性质（收回方式除外）， 即土地收购价格都是以一定的补偿费为基础确 定的，同时考虑土地使用权性质的不同有所差 异。

具体确定土地收购价格的方法有以下几种： 1. 按规定的补偿费标准确定 2. 评估机构评估确定 3. 收购双方议定 4. 直接比照基准地价确定 存在的主要问题 土地收购价格内涵的界定与土地收购储备的性质、形式 及收购过程中的产权交易关系是相对应的，性质不同、 形式不同、产权构成不一样，其价格内涵也就不一样 目前各地土地收购储备机构在实际操作过程中，对土地 收购价格中所应包含的具体内容，不同收购对象、不同 收购方式应如何合理地确定收购价格，在认识上存在着 很大的差异，因此在操作中也就存在着诸多困难 1. 土地收购价格内涵及其性质定位存在着理论上的混淆 2. 土地收购价格确定缺乏科学的标准和方法 3. 过分强调土地收购的强制性造成对土地产权的侵害 4. 土地增值如何分配存在着矛盾 5. 土地收购价格与企业的安置补偿费相混淆 土地收购的产权经济关系 卖地方 （被收购方） 收购方式 买地方 （收购土地方） 产权经济关系 集体组织（所有权） 农民（使用权） 征用 土地收购 储备机构 属于代行政府行为，典型的补 偿性经济关系 有违法用地等瑕疵用 地行为的土地使用者 收回 属于代行政府行为，无偿 划拨土地使用者 出让土地使用者 收购 参考划拨土地使用权权益补偿 参考余期出让土地使用权价格 补偿 原土地使用者 置换 产权关系对换，经济关系对等 土地收购价格内涵 确定收购价格应遵循的原则 1. 土地收购的性质决定了收购价格的性质 强制型、半强制型、补偿型、市场型 2. 价格构成应以产权构成为基础 3. 市场公平与公共利益原则兼顾 土地收购价格的特征 1. 属于不完全产权价格 2. 具有补偿性，但应只是对土地的补偿 3. 通常是原用途下的价格 土地收购价格是指 被收购土地在原用途和利用方式 下，于收购基准日的一定产权条件下的补偿价格 收购 方式 收购 类型 收购对象 产权 关系 收购情况 描述 土地收购价格内涵 征用 补偿 型 集体所有土地 集体土 地所有 权及使 用权 征用集体 土地 收购价格就是征地费用，按 照 土地管理法 及有关规 定的征地补偿项目、标准计 算 无偿 收回 强制 型 无主土地、因单位撤消等停 止使用的土地、废弃建设用 地、出让年期届满未申请续 期或申请续期未获批准的土 地、违法用地等 被收购 方失去 合法的 土地权 利 政府无偿 收回土地 无偿 有偿 收回 补偿 型 净地 划拨土 地使用 权 有偿收回 净地 在净地条件下，于收购基准 日的划拨土地使用权补偿价 格 土地及地上建筑物 有偿收回 待拆迁的 市区土地 在原用途和利用方式条件下， 于收购基准日的划拨土地使 用权及地上建筑物补偿价格 企业整体搬迁的土地 有偿收回 企业搬迁 用地 在原用途和利用方式条件下， 于收购基准日的划拨土地使 用权及地上建筑物补偿价格 收购 方式 收购类 型 收购对象 产权 关系 收购情况 描述 土地收购价格内涵 有偿 收回 补偿型 倒闭企业 划拨土地使 用权 有偿收回倒 闭企业用地 在原用途和利用方式条件下，于收购 基准日的划拨土地使用权及地上建筑 物补偿价格 收购 半强制 型 因公共利 益需要， 或因规划 调整，或 产业结构 调整，或 因行使优 先购买权 等要求而 需收购的 土地 出让土地使 用权 收购出让土 地使用权 在原用途和利用方式条件下，于收购 基准日剩余年期的出让土地使用权及 地上建筑物价格 承租土地使 用权 收购承租土 地使用权 在原用途和利用方式条件下，于收购 基准日剩余租赁期的承租土地使用权 价格及地上建筑物价格 入股土地使 用权 收购入股土 地 在原用途和利用方式条件下，于收购 基准日剩余年期的入股土地使用权及 地上建筑物价格 授权经营土 地 收购授权经 营土地 在原用途和利用方式条件下，于收购 基准日剩余年期的授权经营土地使用 权及地上建筑物价格 置换 划拨土地使 用权 置换划拨土 地 按有偿收回划拨土地使用权补偿标准 差价补偿 有偿使用土 地使用权 置换有偿使 用土地 按收购有偿使用土地使用权价格测算 标准差价补偿 评估方法 征地补偿法 拆迁安置补偿法 成本分析法 基准地价修正法 案例比较法 THE END THE END 征用 征用是指国家因公共利益的需要，需使用集体所 有的土地，从而将集体所有土地转变为国家所有 的过程。

征用方式具有两个基本特征： 一是属于国家公共建设的需要； 二是建设所需要使用的土地原来属于集体所有，通过 征用转变为国家所有 根据 土地管理法 第四十七条的规定， “ 征用 土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿 ” ， 因此征用土地过程中的经济关系主要是征地补偿 费 收回 收回是指土地使用者因违法使用土地，或土地使用期已满， 或属于无主的土地等而被政府无偿收回的过程 收回土地属于政府的执法过程，具有明显的强制性，通常 有无偿收回和有偿收回两种方式 无偿收回是指不给予被收回土地的使用者任何经济上的补偿，因此 也就不存在土地收购价格问题，具体收回对象如违法用地、无主的 土地、土地使用期届满的土地等 有偿收回是指政府在收回土地过程给予原土地使用者适当的补偿， 具体有以下几种情况： 1. 规划建设和旧城改造需要收回的划拨土地这种方式的经济关系是拆 迁补偿费，或称为按土地的开发成本补偿，即在收回过程中按国家和 当地的规定给予原用地者一定的拆迁安置补偿费 2. 因单位拆迁或产业结构调整等原因需要收回的土地这种情况被收回 的土地绝大多数属于划拨土地，经济关系也主要是拆迁安置补偿费 收购 收购方式是土地收购储备过程中取得土地的最 主要方式。

根据各城市实践中执行的情况，主 要有以下几种类型： 1. 规划建设和旧城改造需要收购的出让土地使用权这 种方式的经济关系是土地收购价格，即收购价格应考 虑市场关系进行合理确定，如上海市规定按照当时市 场价格的平价计算 2. 土地使用者主动申请收购其经济关系应区分划拨土 地和出让土地，划拨土地通常是采用补偿方式，即按 平均土地开发成本进行补偿；而出让土地通常是除对 土地开发成本进行补偿外，还考虑补偿原用地者已支 付的剩余年期的土地出让金 收购 3. 行使优先购买权而收购的土地根据 城镇国有土地使用权出让和 转让暂行条例 第 26条的规定， “ 土地使用权的转让价格明显低于 市场价格的，市、县人民政府有优先购买权 ” ，如南通市规定，土 地使用权转让申报价格明显低于市场价格的土地，政府应该进行收 购，并规定其收购价格按土地的开发成本补偿 4. 出让土地未按规定开发或转让的土地如杭州、嵊州、济南等城市 均规定，以出让方式取得土地使用权后未按期或无力开发，且又不 具备转让条件的土地，应进行收购收购价格按土地的开发成本补 偿，由于是出让的土地使用权，其补偿费还应包括土地使用权人已 支付的土地出让金的补偿，但需扣除原土地使用权人已实际使用土 地期间应付出的出让金部分 5. 五是剩余的土地。

如南通市规定，征地撤组 “ 农转非 ” 后的剩余土 地应进行收购；嵊州市规定，因水利设施建设或其他国家建设后新 增的土地，应进行收购收购价格同样是按照土地开发成本补偿 置换 置换是一种以地换地的易货交易，即土地 收购储备机构为了储备土地，以其他的土 地（通常是其过去已经收购储备并已开发 完成的土地）置换将要收购储备的土地 由于是一种易货交易，原则上实行等价、 等物交换，因此各地均规定，对置换差价 进行补偿 依据补偿标准确定 在土地收购过程中收购价格（土地及地上物补偿 费）根据国家及地方政府规定的有关标准进行确 定，主要适用于征用方式和城镇建设用地的拆迁 补偿 这种方法的优点主要体现在法律依据充分，政府 从宏观操作上方向性强、步骤简单，具有强制执 行的行政效力 缺点在于缺乏市场机制的作用，且如果定价依据 不充分，或定价不合理，会损害被收购方的利益， 甚至引起原用地者与政府的矛盾 评估机构评估确定 即土地收购价格由收购储备交易一方或双方委托有资格的 土地评估机构进行评估确定如济南市规定，由市土地储 备中心与被收购土地的单位协商，委托有资质的评估机构 根据城区国有土地基准地价按土地原用途进行评估，并经 当地土地行政主管部门对评估结果进行确认，最后按确认 的宗地价格的 60% 80%进行补偿。

一般情况下，由有资质的评估机构对政府欲收购的土地进 行价格评估，是现今技术可行性最好、价位确定最准确的 办法；但因其往往涉及一定的经费（评估费）支出、还需 占用一定的时间等缺点，目前在实践中采用的范围有限 收购双方议定 在被收购储备的土地上建立产权交易关系的双方， 经协商可以确定收购土地的价格 如杭州市规定，可以 “ 按收购合同约定的土地拍卖、 招标所得的比例确定 ” 土地收购补偿费 这实际是在土地收购过程中，经双方讨价还价，按照 卖出时的价格的一定比例进行补偿，在这种情况下往 往会使收购土地再开发所引起的土地增值部分地转移 给了被收购土地的使用者或所有者 经双方协商后确定的价格，一般是双方所共同能 接受的价格，此时产权交易双方的权益都能够得 到适当体现 直接比照基准地价确定 直接采用基准地价的一定比例进行确定 如浙江省嵊州市规定，土地收购价格按基准地价的 4 6比例计算成 本，即按基准地价测算土地价格，其 中 60%作为企业投入成本返还， 40%作为土地级差上 缴市财政 杭州市规定，土地收购补偿费可以 “ 按住宅用地和工 业用地基准地价中开发成本部分的中间价 确定 ” 。

直接比照基准地价确定收购价格比委托评估机构 采用宗地评估的方法要简便的多，基准地价具有 全域性、分用途、平均性、有期限、时效性等特 点，而且基准地价又是政府发布的地价，这与土 地收购储备的行政主体是一致的 收购价格内涵及性质 两种观点： 一是将土地收购价格确定为土地收购补偿费，即属于补偿性质 这种观点比较普遍，在许多城市土地收购储备的政策性规定中均 未提到 “ 土地收购价格 ” ，相应地以 “ 土地收购补偿费 ” 代替之 其基本出发点是土地收购具有强制性，具体的收购方式是征用、 拆迁等，直接的法律依据是 土地管理法 、 城市房地产管理 法 、 城市房屋拆迁管理条例 等，法律依据明确，补偿项目 和标准具体，具有很强的可操作性，因此全国大多数城市均以这 种方式确定补偿标准 二是将土地收购价格确定为 “ 准市场价格 ” ，即认为土地收购价 格属于市场价格的范畴，但是应低于正常市场价格（有的称为 “ 市场价平价 ” ），或者认为其与土地开发成本相当上海、济 南如此操作 确定价格方法不科学 确定土地收购价格缺乏明确的依据和标准，存在 着明显的 “ 武断性 ” 如有的城市规定按基准地价的 4 6比例计算土地收购价格，即 60%作为企业投入成本返还， 40%作为土地级差上缴市财政 还有的城市按照土地行政主管部门确认的宗地评估价格的 60% 80%确定 还有的城市按照住宅用地和工业用地平均基准地价的 45%确定 不管采用什么比例，以及为何采用这一比例，均缺乏明确的依据。

有时正是由于土地收购价格测算依据的不明确，测算方法的不规 范，测算标准的不统一，引起土地收购过程中收购方与被收购方 的矛盾 过分强调强制性 土地收购储备基于公共利益原则和宏观调控国有 土地供给等目的，应具备一定的强制性 但如果这种强制性过分侵害少数经济主体的产权， 则会失去社会公平 土地价格 =土地开发成本 +（支付出让金 -已使用 期应付的出让金） 剩余年期的出让土地使用权在原用途条件下的正 常市场价格 土地增值分配的矛盾 在对被收购土地进行再开发时，会引起土地用途 的改变，如收购前的用途为工业用地，收购后经 开发整理，根据规划按住宅用地，或者商业用地 卖出，且容积率会大大提高，这样就会引起收购 前后的地价差异非常大这种增值如何分配？ 归国家： 按照原用途确定土地收购价格，甚至根据原 利用状况按照规定的拆迁安置补偿标准确定土地收购 补偿费 将土地增值适当分配给原土地使用者，如杭州、济南 均规定，可以 “ 按收购合同约定的土地拍卖、招标所 得比例确定补偿 ” ，即根据最后的卖价确定收购价格 土地增值与 土地发展权 收购价格与企业安置补偿 土地收购价格是在土地收购过程中由收购方向原用地者支 付的土地价款，对于收购方来说，其支付了一定数额的经 济支出，因此获得一定面积的土地及其相应的产权，对于 原用地者来说，其失去了一定面积和产权的土地，因此获 得了一定价款的经济补偿，其经济关系的对象均是 “ 一定 面积的土地及其产权 ” ； 而企业安置补偿是企业生产建设过程中的问题，其经济关 系的高低取决于企业生产流程的复杂程度，因此其经济关 系的对象是企业的生产和建设过程，并非仅仅是土地 因此二者不能混为一谈。

在实践中，往往有许多企业将其 职工的安置和搬迁后企业发展及扩大再生产的费用等都包 含在被收购土地的价格中，因此造成要价过高 香港的 “ 恩恤补偿 ” 土地发展权 土地发展权是对土地进行再开发并获得收益的权利从物 权理论来看，它应该是由土地所有权派生出来的，或者说 是土地所有权权利束中的一支 土地发展权的归属 城市房地产管理法 第十七条 土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定的土地用途 的，必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意， 签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同， 相应调整土地使用权出让金 第四十三条 以出让方式取得土地使用权的，转让房地产后，受让人 改变原土地使用权出让合同约定的土地用途的，必须取得原出让方和 市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，签订土地使用权出让 合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，相应调整土地使用 权出让金。