公共管理学复习笔记

《公共管理学》复习笔记（参考书：陈振明.公共管理学—一种不同于传统行政学的研究途径（第二版）. 北京：中国人民大学出版社.2003）第一章 公共管理（学）的视野公共管理学的定义：一门研究公共组织尤其是政府组织的管理活动及其规律的科学，或一门研究公共组织如何有效地提供公共物品的科学1.1、 公共管理及相关概念1.1.1、 公共管理与公共行政的概念《牛津英语词典》对行政一词的解释是：一种行政的活动，这种活动又被 解释为处理事务、指导或监督执行、运用或引导；管理一词则被定义为通过 自己的行动引导、控制事务的过程，照料或看管从词典的解释以及词源看，行政与管理的区别在于：行政是为…服务， 管理则是控制或获得结果学科专业词典和教科书的解释更为详尽，差别也更明显威尔逊和古德 诺将行政看作政策与法律的推行，“与保持纪录相关的活动，文件工作”和“与 应用由他人所决定的规则、程序和政策相关的活动”；管理则被界定为“保证 大量活动得以进行，以完成预定任务的执行过程或获得，特别是创造或维持 各种条件，以便通过一群人的共同努力来完成既定目标的执行过程或活动 另一种管理的定义是：“一种履行某种功能，使人力、物力和资源得到有效配 置，以达到目标的活动”。

行政本质上含有遵从指示和服务的含义；而管理意 味着获得结果以及管理者为获得结果负个人责任公共行政是指政府特别是执行机关为公众提供服务的活动，行政官员或行 政人员在这种活动中主要是执行由别人（政治家）所制定的政策和法律，关 注的焦点是过程、程序以及将政策转变为实际的行动，并以内部定向关心机 构和人员以及办公室的管理公共管理是公共组织提供公共物品和服务的活动，它主要关注的不是过 程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，而更多的是关注取得结果和 对结果的获得负个人责任1.1.2、公共管理与私人管理的区别按照西方学者的概括，两者的差别包括：（1） 公共管理与私人管理的使命不同前者是为公众服务，追去公共利 益，而后者则以盈利为目的2） 与私人管理相比，公共管理的效率意识不强政府的资金来自于财 政拨款，缺乏削减开支和有效运作的诱因；而商业组织以有效的运作为动 机，必须在市场中靠竞争获得生存和发展的机会3） 与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任在政府中， 诸如运作的规模和复杂性，对官僚机构加以政治控制的要求，对一致性和 协调的寻求等一类的因素导致了责任机制的扩散，这种扩散加深并复杂化 了公共公决策的过程。

4）就人事管理而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统比私人组 织中的人事管理系统要复杂和严格得多5）与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动， 而且公共管理的运作是在政治活动中进行的，因而，它具有明显的政治性 和公共性的特征1.1.3 公共物品的概念布坎南：公共物品是由集体或社会集团决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品和服务萨缪尔森：公共物品要求集体行动，其效益牵涉到对一个人以上的不可 分割的外部消费效果斯蒂格利茨：公共物品是这样一种物品，在增加一个人对它的分享时， 并不导致成本的增长，而排除任何个人对它的分享则要花费巨大成本世界银行：公共物品是指非竞争性和非排他性的货物非竞争性是指一个使用者对该物品的消费并不减少它对其他使用者的供应，非排他性是指使用者不能被排除在对该物品的消费之外这些特征使得对公共物品的消 费进行收费是不可能的，因而私人没有提供这种物品的积极性公共物品是时指具有消费的非竞争性、非排他性、自然垄断性以及收 费困难等特征的物品公共物品可以划分为纯公共物品和准公共物品纯公共物品是指能够严格满足消费上的非排他性的物品，如国防、公共安全、外交、环境保护等。

准公共物品是不能够严格满足消费上的非排他性的物品，如：道路、 能源、交通、通讯、教育、社会保障等公共物品还可以划分为有形的公共物品和无形的公共物品前者如公共设施，后者如法律、政策、法规等公共物品还可以划分为全国性的公共物品以及地方性的公共物品治理和善治日益成为公共管理的核心概念治理泛指任何一种活动的协调方 式善治的基本要素是合法、法治、负责、透明和有效全球治理委员会认为： 治理是公或私的个人或机构管理共同事务的诸多方式的总和它是使相互冲突 或不同利益得以调和、并采取联合行动的过程1.2 公共管理学范式的兴起1887年，威尔逊《行政之研究》确定了公共管理特别是政府管理的研究方向 1926年，怀特《公共行政学研究导论》和1927年，威洛比《公共行政原理》 标志着行政管理学术框架的形成其后经历了从传统公共行政学到公共政策分 析再到公共管理学三种范式的转变1.2.1对传统公共行政学范式的批评佩里和克雷默《公共管理：公共的和私人的观点》将威尔逊的思想基础归 纳为：（1）以政府作为主要的组织脉络背景；（2）以执行功能作为合适的焦点；（3）以发现有效管理的原则和技术作为发展管理能力的关键；（4）将比较作为 该领域研究获得进展的方法。

传统公共行政学范式在20世纪二三十年代形成，并在60年代中期以前一 直居于支配地位，建立在科层制理论和政治—行政二分法的基础之上，将自己 的研究对象主要集中于行政组织和官僚体制上，以组织的内部取向，注重机构、 过程和程序以及行政原则的研究，并以行政效率作为追去的最高目标在与厄 威克合编的《行政科学论文集》中，古利克将公共行政学的基本原则概括为著 名的“POSDCORB”，即计划（planning）、组织（organizing）、人事（staffing）、 指挥（directing）、协调（coordnating）、报告（reporting）和预算（budgeting） 七个原则或原理第二次世界大战后，传统的公共行政学途径受到了来自各个方面尤其是政 治学行为主义的批判行政主义革命从对体制的研究对政治行为研究，使公共 行政学失去了在政治学中的中心的地位20世纪60年代中期以后，出现了两种取代传统公共行政学的尝试：一种是 以弗里德克森等人为代表的新公共行政学，它强调一种民主取向的公共行政学， 但是昙花一现另一种是政策分析或政策科学，根源可追溯到1951年拉斯韦尔 等主编的《政策科学》一书，60年代末和70年代迅速成长，在七八十年代传统 成为与公共行政学相抗衡的学派。

1.2.2公共管理范式的出现20世纪七八十年代，公共管理途径在美国大学的公共政策学院和商学院逐渐 成长起来波齐曼《两种公共管理概念》认为：一种公共管理途径来自于公共 政策学院的政策途径，简称P-途径；一种公共管理途径来自于商学院并受传统 公共行政学影响的商业途径，简称B-途径普雷斯曼和韦达夫斯基所发起的政策执行研究（执行运动）把焦点集中于 政府的项目而不是如传统公共行政学那样集中在机构上凯特尔认为，执行研 究从两个方面推动了公共管理的发展：（1）执行研究将问题焦点由组织（尤其 是结构和过程）转移到公共项目及其产生的结果上2）执行研究超出了公共 行政学，也超出了政治学而达到了一个更广泛、综合的跨学科基础正是由组 织结构和过程向项目与绩效的焦点转移的趋势以及不同学科学者的共同努力， 促进了公共管理范式的兴起1991年9月20-21日，来自全美的73名学者汇集于MPA发源地的雪城大学 麦克斯韦学院，举行第一次美国的公共管理学术研讨会，这是公共管理新范式 诞生的象征性标志本次会议论文《公共管理：学科的现状》1993年出版，可 以看做公共管理学派的“宣言”1993年10月，第二次全美公共管理学术研讨会在威斯康辛大学福莱特公共 事务研究所举行，此次会议的论文集《公共管理（学）的现状》1996年由霍普 金斯大学出版社出版。

进行90年代，公共管理逐步成为与传统公共行政、公共政策分析并驾齐驱 的公共部门管理研究的三大途径或三大范式之一1.2.3 公共管理范式新在何处凯特尔综合了20世纪80 年代公共管理学的代表性著作，将公共管理的特征 归纳为如下几个方面：（1） 拒斥公共行政学和执行研究公共管理学者认为公共行政学对政策和 管理没有起到多大的指导意义；而政策研究则给人们描绘出一幅政策及项目很 少起作用的灰暗的、令人失望的图画2） 一种乐观的规范研究领域与执行研究致力于研究取得项目或政策目标的不可能性不同，公共管理研究如何产生结果3） 以顶层管理者的战略决策为焦点4） 通过案例研究来发展知识5） 为管理研究取得与决策研究相同的立足点而奋斗波齐曼在作为《公共管理：学科的现状》认为公共管理途径应具有如下特征：（1）既关心战略，又关心过程，但以一种外部的焦点取向；（2）在强调“硬” 知识（管理方法、技术尤其是定量分析技术）的同时，继续关注“软”知识（管 理的政治环境、价值等）；（3）以资深公共管理者（中层和高层管理者）为方向；（4）给公共管理中的“公共的”下更广泛的定义，以便将非营利组织、私人企 业的公共方面包含其中；（5）关注理论和规范研究。

佩里《公共管理理论：它是什么？它应该是什么？》认为：公共管理理论 提供关于公共管理者在不同场合应如何作为的有用的实际的概括或知识有用 的和实际的是说公共管理理论必须是关联的和以问题为方向的）波齐曼和斯特拉斯曼 1990 年出版的《公共管理战略》被认为是第一步较完整的公共管理教科书公共管理涉及传统的公共行政学所无法包含的两个问 题：一是战略问题，即关于公共组织的外部环境和它们更广泛的使命和目标问 题；二是公共管理不仅在政府机构内出现，而且也在其他公共机构的背景下出 现（而公共行政总和官僚机构相联系）他们还认为，公共管理注重组织的外部 管理，而公共行政着眼于内部管理1991年，雷尼《理解和管理公共组织》，是一本关于管理公共组织和管理的 综合性教科书林恩《公共管理中的理论》着重讨论了公共管理所使用的新的概念框架或 理论，包括代理关系（委托、代理理论），市场、等级和小集团，有限理性和认 知风格，集体行动的逻辑和博弈论，组织重构，网络模式，垃圾桶模式，管理 工具等等他还写了一本公共管理的人门书《作为艺术、科学和职业的公共管 理》，对公共管理的兴起、内容和特征做了较好的分析1.3 什么是公共管理学1.3.1对作为一个学科的公共管理学的三种不同理解1、将公共管理学等同于公共行政学，这种用法常见于日常公共部门管理活 动中，也来自于坚持传统的公共行政模式或途径的学者们。

2、 把公共管理学当做公共行政学的分支学科，是关于公共行政的项目设计、 组织结构化、政策和管理计划，经由预算系统的资源配置、财政管理、人力资 源管理、项目评估和审计的应用方法论方面的总的看法3、 将公共行政学看作一种不同于传统的公共行政学和政策分析的新途径、 新范式或新的学科框架1.3.2公共管理学的研究对象一门研究公共管理活动或公共管理实践的学科，可以将他界定为一门综合运 用各种科学知识和方法来研究公共管理组织和公共管理过程及其规律性的学 科，它的目标是促使公共组织尤其是政府组织如何更有效地提供公共物品或 者说公共管理学是一门研究公共组织（主要是政府）如何有效地提供公共物品 的学问1.3.3公共管理学的学科特征1、 就研究对象和范围来说，公共管理学不像传统的公共行政学将自己主要 局限在政府行政机关特别是官僚机构的研究上，而且把研究对象扩大到其他政 府机关（立法和司法机关）和非盈利组织或第三部门私人部门的公共方面2、 公共管理学更具跨学科、综合性的特点传统行政学建立在政治学基础 之上，尤其是将官僚体制理论和政治—行政二分法作为其理论基础；公共管理 学者来自不同学科，充分吸收了当代各门科学的理论和方法，特别是经济学的 理论和方法，并日益与工商管理学相融合。

3、 公共管理学将研究焦点由传统公共行政学的“内部取向”转变为外部取向， 由重视机构、过程和程序研究转到重视项目、结果与绩效的研究，这使得战略 管理、公共管理的政治环境、项目执行、绩效评估、公共责任制及公共管理伦 理这样一些在传统公共行政学中没有的或不被重视的主题成为公共管理学的核 心主题4、 公共管理学涉及大量的公共行政学没有涉及的主题，如公共物品、公共选 择、集体行动的逻辑、委托—代理、产权、交易成本、交换范式、制度安排与 创新、政府失败、准市场、学习型组织、多元组织、认知风格、管理网络、管 理工具、成本核算、信息管理系统等等5、 公共管理学是实证的（重视经验研究，从经验中汲取知识）又是规范的 （提倡研究“应该不应该”的问题，用以规范公共管理行为）所以案例分析是 公共管理的一种核心研究方法6、 公共管理学将自身建立在政府改革的基础之上，是从实践中产生的新理 论模式，反过来成为指导这种实践的模式1.3.4公共管理学的研究途径和方法1、 研究途径 早期：制度或法理的研究途径（形式主义的研究方法），侧重对政府制度、机构、法规方面的研究；20世纪20年代：采用所谓的“原则”研究途径，注重对一般的行政管理原 则的探索和概括；20世纪30年代以后，受政治学“行为主义革命”的影响推崇经验科学的研 究方法，把观察、实验、模拟、抽样、访谈、调查一类的方法用于对行政行为 的研究；第二次世界大战尤其是五六十年代以后，广泛应用运筹学、系统分析、损 益分析、案例研究、计算机模拟等新的研究方法及手段。

在西方（美国）公共管理学的发展中形成的较有影响的学科途径是政治学 途径、管理学途径和经济学途径在当代政策分析学科中，最有影响的经济学途径是公共选择理论和新制度 学派2、 研究方法 公共管理的兴起，在方法上的突出特征是强调用跨学科研究途径来研究公共管理问题，提供以问题为中心的知识产生方法公共管理学的基本研究方法： （1）、系统分析内容包括整体分析、环境分析、结构分析、层次分析和相 关分析等2）、比较分析通过对不同事物或同一事物的不同阶段的情况进行分析， 找出其中的共同点、本质或规律性的东西3）、实验分析通过设计模拟实验，将事物的各个因素、事物的发展过程 再现出来，以找到这种事物在真实世界中的各种数据和原貌4）案例分析对已经发生的公共事件，分析者尽可能从客观公正的观察者 立场加以描写或叙述，以脚本等形式说明一个事件有关的情况，力图再现与事 件相关的当事人的观点、所处的环境供读者评判1.4 市场经济与公共管理。