当前反垄断执法的难点及对策

当前反垄断执法的难点及对策日前，国家工商总局专案组对微软（中国）有限公司以及上 海、广州、XX分公司同时进行反垄断突击检查，并很快立案 查处同时，国家发展和改革委员会、商务部也不断向中外 企业开出高额罚单，我国反垄断执法常态化引发公众关注： 当前反垄断工作的热点和难点在哪，如何铲除垄断经营的土 壤？ 一、当前反垄断执法的热点1、“三龙治水”不断发 力与其他国家由一个机构裁定反垄断行为的制度设计不 同，在我国，国家发展和改革委员会、商务部、工商行政管 理总局按照各自职责负责反垄断执法工作其中，商务部反 垄断局主要负责经营者集中的调查，发展和改革委员会价格 监督与反垄断局主要负责与价格有关的反垄断执法，而滥用 市场竞争执法行为等违法行为山由国家工商总局反垄断与 反不正当竞争执法局管近年来，三部委反垄断执法不断 发力，其中，XX年曾被业内称为“反垄断元年”，执法部门 创造了至少三个“首次”一是首开天价罚单XX 年 7月初， 国家发改委对多家奶粉企业启动了反垄断调查，并开出6.7 亿元罚单，随后各品牌纷纷降价二是首张针对外企的罚单 三星、LG等六家境外企业被发改委开出价格垄断罚单，总金 额达3.53亿元人民币。

三是首例纵向垄断案宣判XX 年 8 月，上海市高级人民法院作出终审宣判，强生医疗器材有限 公司、强生医疗器材有限公司限制“最低转售价格”构成“垄 断”，被判赔偿经销商53万元今年，反垄断执法再掀高 潮，数家国际知名行业巨头在我国受到反垄断调查日前， 国家发改委对日本住友等八家零部件企业价格垄断行为依 法处罚8.3196亿元，对日本精工等四家轴承企业价格垄断 行为依法处罚4.0344亿元，合计罚款12.354亿元，处罚额 度创下新高2、工商执法，渐入深水区 自工商机关立案 调查第一件垄断案件即江苏连云港混凝土垄断协议案到现 在，国家工商总局立案查处3件，授权省级工商局立案36 件，共39件，其中外资案件只有2件，即由国家工商总局 立案调查的微软、利乐涉嫌垄断案现已结案15件，中止 调查1件查办案件类型覆盖了垄断协议、滥用市场支配地 位经营、滥用行政权力排除限制竞争3类行为其中涉及行 业协会组织、实施垄断协议问题较多而查处又多以民生领 域为重点，涉及竞争性与垄断性行业，包括建筑材料、保险、 电信、二手车交易、旅游、特种器材、公共事业等行业XX 年7月5日，国家工商总局宣布,对包装行业巨头瑞典利乐公 司涉嫌滥用市场支配地位的行为进行调查。

今年又根据企 业举报反映的微软公司存在对其Windows操作系统和Office 办公软件相关信息没有完全公开造成的兼容性问题、搭售、 文件验证等问题，涉嫌违反《反垄断法》进行了立案调查， 引起了广泛关注二、目前反垄断执法的难点1、违法手 段日趋隐蔽XX年实施的《反垄断法》规定，垄断行为有三 种：一是经营者达成垄断协议，先前查处的进口奶粉、黄金 垄断案属于此；二是经营者滥用市场支配地位，如国家工商 总局对瑞典利乐公司涉嫌滥用市场支配地位的行为正式立 案；三是具有或者可能具有排除、限制竞争效果的经营者集 中反垄断涉及的外资公司不少都是国际知名行业巨头， 受消费者关注度高，而国内的垄断经营也日趋隐蔽，一些行 业协会暗箱操作如XX年国家工商总局公布了 12起垄断案 件，其中9起就与行业协会有关，成为垄断重要的“推手” 之一有的利用行业协会以强恃弱，串通行业内“龙头会员” 对价格、产量等达成一致；有的以大控小，进行“饥饿营销”， 通过总代理销售政策控制经销商价格；还有的通过独霸进货 渠道，不仅控制价格，还违规搭售捆绑销售，让市场畸形发 展2、违法行为调查取证难面对花样变幻的垄断行为， 监管部门面临着取证难、人手少的困境。

当前获得证据主要 有三种方式：一是举报人提供的；二是经营者为了减轻或者 免除处罚，主动向执法机构提供的；三是执法机构调查获取 的从几年来的执法实践看，案件查处的难点主要在于如何 获取充分的证据经营者实施垄断行为一般都比较隐蔽，而 且也会有意识地规避甚至阻挠调，如何获得证据并查实是案 件查处的关键据了解，国家发改委在查处三星等企业垄 断案时曾调查花费了六年，证据的提取难度很大，不仅需要 精心准备，还要利用持续的反垄断调查压力和宽大政策，迫 使企业前来自首这一过程需要投入大量人力物力，耗费大 量时间，用于搜集线索、外围摸底、调查取证、数据对比、 经济分析、固定证据、接受自认、案件审理、实施处罚，增 加了办案的难度3、反垄断专业人才培养亟需加强反垄 断执法是一种非常复杂而又极具专业性、技术性的执法活 动，与欧美国家比，我国反垄断部门成立时间较短，相关领 域的专业人才匮乏，经费也相对紧张目前，我国的三家反 垄断行政机构，专门从事反垄断执法人员加起来不足百人 而美国有两个与反垄断有关的机构，加起来大约有两千多 人，财政预算大约有4亿美元人手不足又要处理如此多而 且复杂的反垄断事务，有时会力不从心。

对许多行业存在的 垄断问题，也只能挑选相对重大或紧迫的问题优先处理在 这次国家工商总局专案组对美国微软公司的反垄断调查中， XX、上海等四地工商部门同时行动，不仅需要业务精通的专 业人才，亟需规范执法行为、统一执法尺度 三、不断铲 除限制竞争行为土壤1、顶层设计，破除限制竞争的枷锁今 年8月3日，国家工商总局宣布10月起将停止汽车总经销 商备案，预示着存在了近十年的《汽车品牌销售管理实施办 法》将退出历史舞台XX年起实施的《办法》规定，汽车品 牌经销商开展连锁经营必须先取得汽车生产商授权，而要想 成为某一品牌的“代理商”，就一定要满足生产厂家所规定 的诸多条件虽然一些经销商本身是独立法人，但却需获得 厂商授权后才能到工商部门登记获取经营资格，迫使经销商 不得不严重依赖汽车供应商，后者不仅掌控了销售权，而利 用权利催生了一些市场怪象一是销售商被迫压库随着 近几年汽车市场增速的大幅放缓，不少生产商为在年终盘点 时有个漂亮的“成绩单”，便要求经销商拼命压库，不仅占 用了经销商的大量资金，短期内无法销售出的汽车还增加了 许多无谓的损耗二是销售商在市场定价上少有话语权受 品牌授权的影响，以往汽车经销商只能经授权后销售单一品 牌，在汽车销售的品牌、数量上受制于生产厂家，特别是开 展品牌市场促销上缺乏自主权，一定程度上影响了市场的开 拓和竞争。

三是品牌汽车的配件维修价格虚高由交通 部颁布、XX 年 8月1日起施行的《机动车维修管理规定》曾 规定，“机动车生产厂家在新车型投放市场后一个月内，有 义务向社会公布其维修技术资料和工时定额”；“机动车维 修经营者应当将原厂配件、副厂配件和修复配件分别标识， 明码标价，供用户选择”，但这些规定在实际操作中也没能 执行同时在汽车维修服务市场，也因为汽车厂商只向4S 店提供原厂配件、维修信息，而导致一面是4S店价高宰客、 一面是第三方维修商良莠不齐的现象 随着新政的出台， 单一品牌4S模式的优势亦会丧失，未来将会有不少“汽车 大卖场”和“汽车超市”出现为了能抢占更多的市场份额， 同店各品牌产品之间的价格战将不可避免对消费者来说， 在同一卖场可以选择多种品牌车型，性价比将更直观，有利 于理性消费2、宽恕在先，鼓励经营者自查自纠 我国《反 垄断法》第四十六条第二款对宽恕政策作了原则规定，经营 者主动向反垄断执法机构报告达成垄断协议的有关情况并 提供重要证据的，反垄断执法机构可以酌情减轻或者免除对 经营者的处罚作为反垄断执法机构，通过制订实施具体、 确定、透明的反垄断规定，并充分宣传贯彻好，可以及时发 现案源，从而有效打击反垄断行为。

在日前国家发改委开出 反垄断最大罚单中，12家日企被罚12.35亿元，同时根据法 律宽恕原则，对第一家主动报告达成垄断协议有关情况并提 供重要证据的企业免除处罚对第二家主动报告达成垄断协 议有关情况并提供重要证据的企业分别予以减轻处罚 应 该说，充分利用好法律的宽恕原则，一定程度上鼓励垄断者 内部瓦解，积极主动向执法机构报告违法行为执法部门根 据经营者主动报告的时间顺序、相关证据的重要程度及配合 调查的情况，决定减轻或者免除处罚并以此为契机，督促 经营者在规定的时间内采取具体措施主动纠正违法行为，使 垄断行为及时得到发现和制止，有利于及时保护消费者权 益，减少诉讼案件、节约行政成本四、加大反垄断执法 力度1、从民生领域取得突破《反垄断法》已实施六年了， 作为工商部门，要继续关注民生领域和社会热点，以查办重 大案件为突破口，整合执法资源，集中力量查处损害公平竞 争秩序和消费者权益的重大案件并及时公布在查办垄断案 件的同时，要推进对滥用市场支配地位行为案件的查处工 作，加强对滥用行政权力排除、限制竞争行为的有效监督 在对一般经营者进行监管的同时，积极做好对公用企业、跨 国公司的监管工作，特别要加强对与人民群众日常生活密切 相关的消费品行业、公用行业的监管。

要发挥工商部门触角 广、网络全的整体优势，通过授权办案，充分调动地方反垄 断执法的积极性，要畅通举报渠道，密切关注舆情，拓宽案 件来源，努力实现办理一个案件，教育一批企业，引导和规 范一个行业的目的2、从严罚走向严管琼斯•鲁道夫曾 说过，垄断者提供的只是平淡的生活、低劣的质量以及不文 明的服务从此前饱受诟病的汽车行业，到不断受罚的奶粉、 酒类企业，都足以佐证据了解，被国家发改委处罚的12 家日本零部件企业事后均提出了整改措施，包括对公司全体 成员进行反垄断培训、采取实际行动消除过去违法行为的后 果并惠及消费者但处罚后的监管更为重要对消费者来说， 希望通过反垄断执法，一些商品畸形的价格能够回归本质，一些霸王条款可以及时纠正，一些侵犯消费者权益的行为得 到制止只有相关部门联合起来，加强监管信息的互联互通， 加强对相关产品生产、销售、售后等多个环节的动态监管， 才能让市场有序竞争3、从队伍建设夯实执法根基据了 解，国家工商总局正研究拟订工商机关在知识产权领域反垄 断执法相关规定，争取年底前出台同时结合案件查办，制 定完善垄断案件办案文书、举报材料的受理、核查与立案、 案件保密和公布等制度，夯实垄断案件查办的制度基础。

要 不断完善垄断案件指导、沟通、协作机制，特别对已授权垄 断案件，国家工商总局抓好指导协调，解决各地执法中遇到 的问题，做到统一执法市标准、统一执法尺度 让人欣喜 的是，自XX年以来，国家工商总局连续3年举办了全国工 商系统反垄断与反不正当竞争执法专家型人才培训班，邀请 包括美国、欧盟专家在内的国内外专家、学者，就反垄断法 律理论和执法实践同工商执法干部进行深入研讨交流各省 工商机关也把《反垄断法》培训纳入年度工作计划努力培 养了一批反垄断执法专家人才，打造业务精、素质高的执法 队伍日前，在一家门户网站针对国家工商总局立案查处微 软公司一案进行的民意调查显示：高达81.4%的网民支持对 微软公司展开反垄断调查；80.2%的网民认为微软在华存在 垄断行为这充分表明，随着工商等部门反垄断行动向纵深 发展，反垄断执法正逐步“与国际接轨”，既拿曾自恃“超 国民待遇”滥用市场支配地位的国外知名企业开刀，又力斩 暗度陈仓限制行业竞争的国内行业协会，充分运用法律武 器，切实维护市公平竞争的市场秩序。