农村土地“流转”的政治经济学初探

制度、利益与谈谈判能力-------农村土地“流转”的政治经济济学 作者：管清友友 王亚峰 内容提要：当前前，我国农村村问题的核心心仍然是土地地问题由于于土地占有关关系与农村基基层政治治理理格局存在着着密切的逻辑辑联系，经济济地租成为基基层组织经济济权力的实现现形式，是土土地所有者必必然的一种寻寻租行为在在土地流转的的实际操作中中，地方既得得利益集团既既然不能用直直接手段反对对或者拒绝，那那么采用热农农地“流转”冷界定土地地权利，或者者是先流转后后界定权利就就成了维护自自身局部短期期利益的主要要手段农地制度改革不不仅仅难在是是利益之争，关关键是在既得得利益集团的的强烈反对下下，而又要依依靠这些既得得利益集团来来实现这种制制度变迁因因此，农村土土地制度变迁迁如果要实现现显著的效率率优化，就必必然要求有外外来的强大的的权利资源对对制度变迁的的目标和过程程予以引导，中中央政府应充充当这一主体体，从农民整整体、农业发发展和国民经经济的整体目目标来考虑制制度变迁的方方向和路径 关键词：农农地流转 利益关系 谈判能力 权贵阶层 制度变迁 中国的问题题，基本上是是一个人口膨膨胀而资源短短缺的农民国国家追求工业业化的发展问问题（温铁军军，1999），因此，“三农”问题历来是是中国革命和和建设的核心问题。

对于于中国这样一一个拥有9亿农民的农农业大国，农农村的稳定与与发展是关全全局，而土地地关系的稳定定是农村稳定定的基础当当前我国农村村问题的核心心仍然是土地地问题（中国国（海南）改改革发展研究究院，2001） 中共十五届届三中全会通通过《关于农农业和农村工工作若干重大大问题的决定定》后，特别别是新的《土土地承包法》颁颁布之后，农农村土地流转转问题更加引引起了广泛关关注②近一段时时间来，认为为农村土地的的家庭承包经经营已经不能能适应农村土土地规模经营营，不利于农农业产业化和和农村现代化化的观点，越越来越多地见见诸各种媒体体和理论刊物物让“土地流转起起来”，“让农民变股股民”的呼声也越来越强烈本本文以现代西西方制度变迁迁理论和集体体行动理论为为分析框架，试试图通过对现现行农地制度度形成的原因因和演变的考考察，揭示农农地流转制度度形成的背景景及其所蕴含含的利益关系系，并认为中中央政府应充充当制度供给给的主体,整饬法律框框架，保护农农民权利，防防止新权贵阶阶层的全面登登台 一、建国以以来农地制度度变迁的轨迹迹 建国以来，我我国农村土地地制度的变迁迁大致经历了了三个阶段，即即土地改革到到农业合作化化运动，人民民公社体制到到现在的家庭庭联产承包责责任制。

第一一次农地制度度的变革发生生在50年代初期，地地主的土地所所有权被剥夺夺，土地分给给了无地的农农民耕种，解解放了农村生生产力，为新新中国经济的迅迅速恢复和发发展奠定了基基础50年代末人民民公社化运动动的开展标志志着第二次农农地制度的变变革，建立了了高度的土地地集体所有制制③70年代末的第第三次农地制制度变革逐步步确立了家庭庭联产承包责责任制，实现现了土地所有有权与使用权权的分离，调调动了亿万农农民的积极性性，取得了较较大成功制制度经济学强强调制度因素素在经济生活活中的作用，认认为“制度”因素是经济济发展的基本本动力建国国初期农地制制度变革对农农业的刺激作作用和人民公公社化对农业业的巨大破坏坏已为事实所所证明而1978—1984年家庭联产产承包制对农农业产出增展展的贡献率达达35.6%—75%，整个80年代，我国农村社会总总产值增长了了近5倍，显示了了制度变迁对对农业发展的的激励效应随随着家庭联产产承包责任制制由潜能释放放（1979——984）到潜能消消散（1984——），农村土土地制度变革革对农业的激激励作用逐渐渐得到释放，原原来合理的制制度安排也可可能成为阻碍碍农业发展的的因素 二、农地制制度：委托—代理悖论及及其利益关系系 我国法律规规定，农村集集体土地属于于“村农民集体体所有”，作为土地地所有权代表表的村集体组组织或村民委委员会应由村村民直接选举举产生并忠实实的代表土地地所有者的利利益。

因而村村民与村集体体组织或村民民委员会形成成了委托—代理关系但但是事实上农农民拥有土地地承包经营权后就很难享享有集体土地地所有权，乡乡镇一级党委委、政府能够够直接决定村村两委干部的的人事任免，村村两委不是代代表“村农民集体”行使土地所所有权职能，而而是贯彻执行行乡镇意图集集体经济组织织对于土地的的所有权由于于不具有完全全的排他性，或或者说是排他他性的占有权权受到更高级级别的乡村机机关的侵蚀土土地分配的具具体执行常常常要通过集体体的代理人——乡村干部来来实现，土地地事实上是乡乡村干部能够够施加重大影影响甚至完全全掌握的一种种非市场资源源从产权经经济学的角度度看，中国农农村集体土地地所有权归属属是虚拟的，而而这一层虚拟拟的土地所有有权实际是归归属于乡镇一一级的，委托托—代理关系完完全脱节，因此就产生了了所谓的“委托—代理悖论” 马克思主义义的经典作家家无不指出，在在私有制条件件下土地所有有者会要求土土地所有权在在经济上有所所实现，这种种实现就是地地租社会主主义公有制条条件下的两权权分离也必然然会引起土地地所有者对使使用者的地租租要求，但与与纯粹地租不不同，是一种种经济地租在在完全竞争市市场下由于土土地和劳动力力是稀缺的，经经济地租的水水平取决于两两种要素在市市场中的均衡衡水平，其均均衡点符合帕帕累托最优。

在在现阶段社会会主义公有制制条件下，土土地相对于劳劳动力是稀缺缺的，且劳动动力不能自由由流动，自由由进出劳动力力市场的成本本较高，劳动动力对土地需需求弹性较小小，则作为土土地所有者处于垄断断地位的基层层政府与作为为土地使用者者的农民在租租金上的选择择将处于非平平等地位，租租金水平将取取决于垄断者者的地位强弱弱如何由于于土地占有关关系与农村基基层政治治理理格局存在着着密切的逻辑辑联系（王景景新，2000），经济地地租就成为基基层组织经济济权力的实现现形式，是土土地所有者必必然的一种寻寻租行为，也也是农地制度度的委托—代理悖论必必然蕴含的利利益关系 三、农地“流转”：弱谈判能能力及次优选选择 在明确了我我国农村土地地制度的演变变之后，农地地流转制度的的形成就是显显而易见的了了我们认为为，农地“流转”制度是在较较高制度成本本下的形成、维维持和强化的的，涉及到农农民群体相对于其在在改革初期的的分化和乡村村精英（权势势）阶层的形形成、现有体体制下分散的的普通农民的的谈判能力较较弱、普通农农民与精英阶阶层的信息不不对称、农民民个体的理性性选择对于群群体的非理性性作用考虑虑到这些因素素，我们认为为，缺少国家家财产法律制制度规范下的的乡村土地制制度的自发调调整和演化就就未必一定是是制度创新。

如如果因为农民民个体在既定定制度下选择择了某种最优优方案，就认认为这种制度度是农民的选选择的高效率率的制度，那那么就忽视了了这样一个问问题，当农民民个体在无法法左右这种谈谈判格局的背背景下被迫作作出的所谓最最优选择是一一种次优选择择——其实是别无无选择农地地集体所有制制和征地制度度之间的联系，这是是一种巧妙的的制度，使农农民对土地权权利的丧失（农农地转为城市市、工业用地地的升值）形形成集体的麻麻木，因为一一个人对于自自身财产权的的50%丧失回无法法忍受，而100个人几乎不不会在意被剥剥夺0.5%的财产权这这种制度的形形成不是设计计的结果，而而是在制度形形成的谈判和和博弈过程中中，各方面都都要保证自己己的权益，最最后只有谈判判能力最弱的的普通农民承承受最大的损损失；而且这这种损失的过过程是间接和和隐蔽的，无无法被大多数数农民觉察，因因此收当来自自农民的阻力力业较小（周周其仁，2001） 我国当前农农地“流转”究竟达到了了什么程度？？探讨这个问问题有利于明明确我们讨论论的基础经过界定定的土地流转转形式主要有有：转包、转转让、入股、互互换、租赁、继继承、拍卖等等农业部农农村经济司胡胡建锋提供的的资料表明，截截止到2001年底，全国国农用地发生生流转和集中中的在5-6%左右。

而在20世纪90年代初中期期，这一比例例只有1%基层政府府在实际操作作的时候，创创造性的发明明了很多“流转”形式如“反租倒包”，划定项目目区等等但但是，很多地地方的“反租倒包”实质上是借“反租”为名，强行行无偿集中农农民土地，再再由不具备经经济法人资格格的乡镇组织织或村自治组组织统一转包包出去情况况好点的，农农民可得一点点所谓土地“租金”情况不好好的，农民分分文难得而“划定项目区区，政府以优优势产业，吸吸引农民拿出出土地集中发发展特色农业业，进行产业业化经营”的“流转”我们认为为，根本不涉涉及土地承包包权或者经营营权的转让如如果说有关系系的话，“划定项目区”的做法在更更多的地区演演绎为干预农农民农业生产产选择权一一些地方甚至至提出了“加快使用权权流转，发展展规模农业”的口号，下下硬性指标；；有的对土地地流转和规模模经营，实行行“一票否决”乡村组织织成为土地流流转的操作主主体，先将农农户的承包地地包给开发商商，再回过来来找农户办理理租地手续从从丽水市某镇镇的情况看，镇镇村组织在事事先没有征得得农民同意的的情况下，先先入为主地与与开发商签订订了包地的协议这这实际上是用用乡村组织的的行为否定了了农户的市场场经济主体的的地位，使土土地家庭经营营变成集体经经营或政府经经营。

一旦乡乡村决定集中中土地，原来来的承包户就就得服从，自自愿的原则得得不到体现而而对不同意反反租的农户则则视为“钉子户”，采取强制制手段许多多地方土地的的租期少则20年，多则30年甚至50年、70年，比农民民二轮承包的的期限都长农农民一旦失去去其他谋生途途径，也就没没有了依靠由由于“反租倒包”、租赁等土土地流转，一一般都实行定定死价格一次次性买断方式式，因而今后后不管发生何何种变化，农农民再也无法法分享土地可可能产生的效效益④ 　　可见，对对农地实行“流转”而不称为农农地“交易”并不仅仅是是约定俗成的的通称问题，“流转”只是在许多多法定的财产产权利模糊不不清的情况下下的一种模糊糊的定义：农农地的最高级级的排他的所所有权是残缺缺的、虚置的的，农民的土土地承包权没没有明确规定定是何种债权权，甚至没有有规定是物权权还是债权，在在此基础之上上的其他物权权比如用役权权、抵押权、地地上权等等都都是不明确的的交易往往往意味着各方方财产对象的的财产权利界界定基本清晰晰，各方的在在交易中的民民事法律地位位对等，而农农地流转的主主体是谁、应应当是谁以及及各主体是否否都是平等的的民事主体都都不明确交交易中基本能能够做到基本本的等价有偿偿，否则就不不会形成普遍遍的稳定的交易活动了了；而“流转”则并不意味味着一定是自自愿等价有偿偿的等价交易易，事实上许许多地区正是是通过行政手手段强制性低低价剥夺农民民的土地权利利，而土地财财产权利界定定的模糊特别别是农民个人人和家庭的土土地承包权缺缺少法律的充充分保护，又又为这种剥夺夺提供了机会会和政策依据据。

为了保护农农民的土地承承包权利，党党的十五届三三中全会明确确指出：“土地使用权权的合理流转转，要坚持自自愿、有偿的的原则依法进进行，不得以以任何理由强强制农民转让让”但是地方方上热衷于“两田制”、“反租倒包”、“土地股份合合作制”的往往是基基层干部和相相关的企业家家所谓土地地“流转”，主要的收收益并非农民民个人所得，而首先先是市、县级级的土管部门门和地方财政政，其次是乡乡镇和行政村村在当前各各级地方财政政日趋紧张的的情况下，这这部分收入基基本上成为弥弥补工资缺口口的重要来源源，和农民已已经基本没有有太大的关系系既然模糊糊的农村土地地权利界定和和农村土地“流转”能够给各级级行政机构和和人员带来巨巨额的收入，那那么维护当前前这种模糊的的农地权利和和农地“流转”体制的“利益集团”便具有充足足的的动力而而公正清晰地地界定土地财财产权和平等等的土地交易易，虽然能够够提高农民的的收入水平，但但相应的会严严重影响市、县县的既得土地地收益，会减减少乡镇和行行政村的官员员的权利，所所以短期内这这种制度变迁迁在短期内绝不是帕累累托改进 农地制度改改革不仅仅难难在是利益之之争，关键是是在既得利益益集团的强烈烈反对下，而而又要依靠这这些既得利益益集团来实现现这种制度变变迁。

面临着着中央政府政政策压力和农农业经济学界界的理论压力力，地方既得得利益集团（指指从农村土地地“流转”中受益的集集团）既然不不能用直接手手段反对或者者拒绝，那么么采用热农地地“流转”冷界定土地地权利，或者者是先流转后后界定权利就就成了维护自自身局部短期期利益的主要要手段种种种农地“流转”的所谓实践践深得各级地地方基层政府府部门的推崇崇（当然和理理论界不同），如如两田制、三三田制、反租租倒包、股田田制，似乎农农地“流转”就会带来农农地集中，农地集中就就会带来高效效农业，农地地“流转”俨然成了农农地制度改革革的主要手段段因此，“乡村干部主主张要调地动动机是很复杂杂的，更多有有权力和利益益方面的考虑虑不论是两两田制、招标标承包、反租租倒包，各种种各样的名堂堂，不会白折折腾的，确实实折腾出利益益来了”（陈锡文，2001） 我们认为，要要提高农民收收入，就必须须充分保护农农民的土地财财产权利，在在农民个人的的土地财产权权利的法律性性质没有确定定之前，对于于所谓的农地地“流转”应当慎之又又慎，防止在在“流转”的过程中，农农民的土地承承包权利受到到进一步的侵侵蚀土地使使用权流转的的前提应当具具备公平、明明确、稳定的的物权划分和和公正公开的交易易规则。

如果果这些条件不不具备,我们认为就就应当进一步步试点土地流流转在农地地的财产权利利性质和使用用权交易规则则逐渐完善之之前，为防止止土地使用权权过于集中，产产生大量的无无地流民，应应当对土地的的所谓“流转”给予一定限限制⑤根据战后后日本、韩国国、台湾的经经验，为了避避免土地兼并并的加剧和小小农破产，可可行的方案并并非禁止土地地交易，而是是直接禁止企企业和个人拥拥有农地的具具体面积这这样的限制使使得农地交易易主要是农户户之间的土地地交换或者是是出卖土地用用于非农用途途，前者没有有农民会失去去土地，而后后者农民卖出出土地时可以以得到巨额的的收入，当然然不会破产日日本自二战后后实行土改一直到1961年，在长达15的时间中法法律不仅严格格禁止法人进进入直接的农农业生产领域域，还规定非非农业生产者者不得拥有农农地，规定农农户拥有的土土地不得超过过3公顷、出租租的土地不得得超过1公顷，超过过的部分必须须由政府强制制收购等，其其目的是不允允许在农业人人口大批转移移之前，就出出现以大资本本排挤小农户户和土地兼并并的现象当当这方面的法法律有所修改改时，日本的的农业人口已已从1946年的占50%降到了1961年的只占27%。

即便如此此，日本的法法律至今仍对对公司进入农农业直接生产产领域有着一一系列严格的的附加条件而而在以农场规规模大而著称称的美国中西西部地区的9个州，至今也还定有“禁止非家庭庭性的公司拥拥有农地和从从事农业生产产”的法律以以大资本排挤挤小农户，追追求农业的效效率，必须具具备相应的社社会、经济条条件，否则就就会造成严重重的社会问题题 再者，家庭庭经营和农业业产业化、现现代化并不矛矛盾这个问问题完全可以以在成本——收益框架里里可以分析清清楚首先必必须明确农业业产业化必须须有利于农民民收入的长期期增长，不能能为了产业化化而产业化，或或者牺牲农民民的利益去为为其他产业或或者阶层服务务在此基础础之上，农民民的家庭经营营是否采用某某种现代化的的经营手段或或者耕作手段段，取决于农农民采取这种种手段的成本本和收益，也也取决于它所所拥有的货币币和实物资本本以及农业知识，如如果我们把货货币、实物资资本也看成是是获取农业知知识的必不可可少的条件的的话，如果农农业产业化、现现代化对于大大多数农民家家庭来讲收益益等于甚至小小于成本，或或者根本没有有足够的启动动资金，那么么农民家庭和和个人就应当当有权利不选选择这种对他他们不利的产产业化。

农民民采用什么手手段进行耕作作，是手工作作业还是机械械化，大多数数情况下都是是经过一定的的成本收益权权衡的⑥ 四、制度与与利益：警惕惕新权势阶层层全面登台 由于只有少少数农民有充充分的谈判机机会和大多数数农民参与制制度谈判的权权利受到限制制，现在的自自发的乡村农农地制度变迁迁更多的体现现出来少部分分阶层的利益益，往往损害害了大多数农民的利益益，整体的效效率损失远大大于精英阶层层的额外收益益而乡村精精英阶层往往往只会考虑到到自身的利益益，而且某个个精英用自己己高尚的个人人行为为农民民整体的利益益服务也不会会对这些阶层层的整体行为为有实质影响响（那个为农农民利益上书书总理并为之之奔走呼喊的的李昌平便是是一例）考考虑到这点，大大多数的个体体精英便会放放弃这种起不不到作用甚至至会被同僚所所诟病的行为为，这样在乡乡村精英阶层层操作下的所所谓“制度创新”更多的体现现的是制度退退化在农民民个体分化的的情况下（改改革前我国的的农村基本不不存在这种分分化，在吃饭饭问题上都是是同质的），农农村土地制度度变迁如果要要实现显著的的效率优化，就就必然要求有外外来的强大的的权利资源对对制度变迁的的目标和过程程予以引导，这这种权利资源源的主体往往往与乡村精英英阶层没有直直接的密切的的利益关系，可可以更多的从从农民整体和和农业发展甚甚至从国民经经济的整体目目标来考虑制制度变迁的方方向和路径。

可可以说没有这这种外来权利利资源的强大大干预，即使使是少数阶层层可以从控制制土地的分配配和出让中获获取一部分利利益，让他们们自愿放弃这这份权利而把把终极的排他他的物权化的的土地权利公公正的赋予农农民也是根本本不可能的极极端的例子就就是土地的地地主所有制为为主的制度不不会自发的演演变为自耕农农为主的制度度中国解放放战争时期在在根据地进行行的土地改革革和建国前后后在全国进行的土土地改革，以以及战后日本本、韩国、台台湾的土地改改革都建立了了以自耕农为为主的农民个个体的土地所所有制，都促促进了农业的的迅速发展和和农民生活水水平的大幅度度提高，为工工业的发展都都奠定了良好好的基础但但是这些土地地制度的改革革都是在外来来（相对于传传统的乡村社社会）的相对对独立的强大大权利资源干干预下进行的的共产党领领导的解放区区政府和农村村的地主、士士绅没有利益益关系；败退退台湾的国民民政府与台湾湾本岛地主基基本没有任何何关系；而大大力推进土地地改革的驻日日韩的盟国占占领军和当地地的大小地主主更没有利益益关系不但但如此，这些些外来的权利利主体都认识识到当时农村村存在的以士士绅、地主、乡村官员为代表的精英阶层是维护农民的整体利益和发展农业经济的严重障碍，使用强制手段甚至是暴力手段限制传统乡村精英阶层是推行土地改革的必不可少的一部分，区别的只是程度有所不同。

要建立有效率的符合大多数农民利益的土地财产制度,必须要考虑到现存乡村权势阶层的反对,必须要用国家政权特别是法律的力量来限制这些阶层特别是在我国加入WTO的背景之下，国外大资本堂而皇之的登堂入室，并与本土的新权贵们结合在一起，形成所谓“新权贵资本主义”，这足以令中国的民间资本望尘莫及⑦因权势而有钱财，比因钱财而有权势更为危险得多，无论何时，我们始终不能不警惕权贵资本家阶层的悄然登台（钟伟，2002） 参考文献 1、诺斯，1994，中译本，《制度、制度变迁与经济绩效》，上海三联书店 2、奥尔森，1993，中译本，《国家兴衰探源》，商务印书馆 3、温铁军：《三农问题：世纪末的反思》，《读书》1999（12） 4、林毅夫、蔡日方、李周，1994，《中国的奇迹：发展战略与经济改革》，上海三联书店 5、迟福林主编，2000，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社 6、叶剑平等，2000，《中国农村土地产权制度研究》，中国农业出版社 7、中国（海南）改革研究院：《新形势下赋予农民长期而有保障的土地使用权尤为重要》，《中国农村经济》2001（10） 8、季虹：《论农地使用权的市场化流转》，《农业经济问题》2001（10）。

9、张岸元、白文波：2000，《乡村“三提五统”的理论、政策与实践》，《战略与管理》 10、黄志冲：《21世纪初叶：中国农民负担治理的转型阶段》，《唯实》（南京）2000（10） 11、管清友、邵鹏：《由财政压力引发的农民超负担：一个解释》，《上海经济研究》2002（7） 12、陈锡文：《让农民自己为土地做主》，《南方周末》2001年11月1日 13、杨德才: 2002，《工业化与农业发展问题研究——以中国台湾为例》，经济科学出版社 14、钟伟：《2002年企业家最关注之大事记》，香港文汇报、《中国改革报》杂志社“2002年中国的经济、改革、企业”专家论坛发言稿 注释：-----------------------------------------------------------------------------------------------①我们研究农村村土地流转问问题的理论渊渊源不外有两两个：首先是是诺斯的制度变迁理理论诺斯强强调了制度和和组织之间的的互动关系他他认为，制度度是构建人类类相互行为的的人为设定的的约束，而组组织是由为了了实现特定目目标而受共同同意志约束的的个人的集合合。

制度变迁迁的关键是制制度和组织之之间的相互作作用在这个个框架当中，我我们将考察农农村土地制度度形成的背景景、原因及历历史演变其其次是奥尔森森的集体行动动理论，这是是我们要特别别强调的奥奥尔森认为，在在边界不变的的稳定社会中中，会逐渐出出现愈来愈多多的利益集团团导致国家家兴衰的要素素，关键就在在于所谓的“分利集团”（distrributiional coaliitionss），即由一一批希望采取取集体行动来来增加自身收入份份额而不惜损损害社会利益益的个人所形形成的组织分分利集团的频频繁活动会降降低社会效率率，造成经济济停滞而“寻租”（rent—seekiing）行为，不不过是对分利利集团之自利利活动的另一一种表述了吧吧他认为，英英国在20世纪初的经经济增长大大大落后于西方方其他国家就就是由于长期期以来形成的的强大的利益益集团在作祟祟，他把这种种现象称之为为“制度僵化症”（instiitutioonal sseleroosis）但国家家不一定都面面临着衰败，因因为，奥尔森森同时也指出出，如果能够够打碎分利集集团，就能够够摆脱低效和和停滞的困境境我们认为为，在农村土土地流转中已已经和正在形形成的这一利益集集团（我们称称之为“权势阶层”）将可能成成为导致“制度僵化症”的始作俑者者，进而阻碍碍甚至破坏我我国农村经济济发展，影响响国家的兴衰衰。

② 中国（海南南）改革发展展研究院在《中中国农寻土地地使用权立法法的建议（15条）》中指指出：新的农农村土地立法法应当用物权权而不是用债债权去确认农农户的土地使使用权，法律律的名称应该该是“农村土地使使用权法”现实农村村承包农户所所拥有的土地地权力实际上上已经有了物物权性质，除除抵押权外，其其他如占有、使使用、收益和和部分处置权权都已具备使使用“农村土地承承包法”的名称和框框架，难免会会降低新的立立法的起点，不不利于从根本本上解决农民民土地使用权保障障的问题并并且，可能会会是基层政府府和集体所有有者保留较大大的土地调整整权利（参见见：迟福林主主编，《走入入21世纪的中国国农村土地制制度改革》，中中国经济出版版社2000年6月版）新新通过的《土土地承包法》虽虽然对发包方方和承包方的的权利和义务务作了更加细细致的规定，但但依然没有采采用法律意义义上的“使用权”概念，这绝绝不是一个轻轻易的忽略其其中所涉及到到的利益关系系和立法过程程中所遇到的的来自利益集集团的阻力是是不言而喻的的 ③ 第二次农村村土地制度变变革的形成是是国家行为的的必然产物在1950年代，中国最高决策者为了赶超发达国家经济而制订了优先发展重工业的战略选择。

这样一种战略目标一经确定，传统经济体制的面貌就会随之产生首先，在一个发展水平甚低、资本极度缺乏的国家内优先发展重工业，只能人为地压低资本、外汇、能源、原材料、劳动力和生产必需品以降低重工业资本形成的门槛，利用工农业的“剪刀差”发展工业，因此造成了生产要素和产品价格的极大扭曲；其次，由于市场机制很难保证稀缺资源流向不具比较优势的重工业部门，因此就需要借助计划与行政命令配置资源；最后，为了贯彻资源的计划配置机制，在微观上必须建立以完成计划任务为目标的人民公社（还有国有企业）（林毅夫等，1994、1995） ④新华网杭州2001年12月24日电(记者　陈芳　潘海平) ⑤ 我们认为这绝不是杞人忧天温铁军在区分了“家庭联产承包责任制”和“家庭承包责任制”以及农地制度50年变迁的产权问题和制度成本之后，提出了“土地福利化”的命题：中国人地矛盾高度紧张，农村土地资源不断减少，剩余劳动力严重过剩的情况短时间内不会改变，因此，土地承担社会保障的功能越来越趋于显性化（温铁军：《土地的福利化趋势及相关制度安排》，载迟福林主编，《走入21世纪的中国农村土地制度改革》，中国经济出版社2000年6月版）既然取消了土地对农民的社会保障功能，就应该按照市场经济的原则重新建立一个社会保障体系给予农民，否则就只是剥夺。

笔者曾对此问题专门进行了调研比较而言，上海市的郊区工作做得相当完善上海从2002年开始就对郊区新增人口统一实行城市居民户口制度，也就是说上海从此以后不再有农民实际上就是以社会保障换土地：土地变为了国有，农民享受城市居民的社会保障待遇作为过渡，基层的乡镇政府以招商引资，发展工业园区等方式消化这部分城市新增人口的就业问题当然，用一位基层领导的话说，这在全国绝无仅有，也只有上海能做到这一点 ⑥ 每到夏粮收获时节，从南到北，在从安徽、河南、山东到河北、山西、内蒙的国道、省道上川流不小的各种跨区作业的农业机械车辆和连续十几天不睡觉的“麦客”，都证实了这样的道理：小农经营并不排斥农业机械化，只要认为经济上合算，农民就会毫不犹豫的选择机械化耕作2000年全国参加跨区收获小麦联合收割机共有12.3万台，比1996年增加了10.l万台，增加了4倍多，其中，跨省作业的联合收割机达到了5.4万台；2000年完成跨区机收小麦面积为652.4万hm2，比1996年增加了485万hm2，增长了近3倍全国小麦机收水平现已达到66.6%，比1995年增加了20个百分点，北方小麦主产区的机收水平达到了80%以上跨区机收增加了农民收入，5年来累计完成跨区收获小麦2 400万hm2，为全国农机经营者增加收入100多亿元。

跨区机收拉动了农村的有效需求，1999年全国小麦联合收割机保有量达到25万台，比1995年增加了17．5万台，增加了3倍多，为我国农机工业增加产值近200亿元参见：抓好农机跨区作业促进农民增产增收 --农业部组织召开2001年全国跨区机收工作协调会，《农业机械》2001年第4期）由此可见，解决三农问题的关键不是在三农之外，而就是在三农问题本身，而且解决三农问题的过程反而能够对工业经济的需求产生显著影响 ⑦ 其实，奥尔森所讲的“制度僵化症” 的故事不只是在英国发生过，早在16—17世纪的西班牙，国王迫于财政压力不得不求助于牧羊人集团（牧主团），而他们却得到了在西班牙土地上随意放牧的特权，从而使得西班牙一直无法发展有效的土地所有权最明显的例子是在拉丁美洲国家，那里的庄园资本主义经济至今仍然对本国经济起着阻碍作用对于我们来说，这都是前车之鉴 （作者单位：中国社会科学院研究生院 山东省枣庄市中实会计师事务所） 。